ENVIRONNEMENT |
Hamilton-Wentworth (Municipalité régionale) c. Canada (Ministre de l'Environnement)
T-1400-99, T-1401-99, T-1993-99
2001 CFPI 381, juge Dawson
24-4-01
82 p.
Contrôle judiciaire de la décision du ministre de l'Environnement de faire procéder à un examen d'un projet de route express par une commission aux termes de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (la LCEE)--Le projet se rapportait à la construction et à l'exploitation d'une route express nord-sud reliant deux routes express est-ouest existantes à accès limité (le Queen Elizabeth Way ou le QEW et la route 403) à Hamilton (Ontario)--En 1977, dans une étude de tous les tracés de rechange pour la portion nord-sud de la route express, on recommandait la route proposée qui passait par la Red Hill Creek Valley--La Municipalité régionale de Hamilton-Wentworth (la Région) avait autorisé la route en 1979--Une commission mixte composée de membres de la Commission des affaires municipales de l'Ontario et de la Commission des évaluations environnementales de l'Ontario avait autorisé l'autoroute proposée et le projet avait obtenu toutes les autorisations provinciales--Toutefois, le gouvernement provincial a retiré l'engagement de financer la portion nord-sud de la route express qui avait été pris en 1990--Les travaux de construction de la portion de la route express située au bas de l'Escarpement du Niagara dans la Red Hill Valley ont été arrêtés, mais la construction du segment est-ouest de la route express et de la portion nord-sud de la route express au haut de l'Escarpement du Niagara s'est poursuivie--Lorsque le financement a été rétabli en 1995, la Région a entamé des consultations en vue de savoir si la conception originale pouvait être améliorée--En 1997, la Région a soumis une ébauche de rapport sommaire (l'ERS)--Le MPO a informé la Région que la proposition pourrait avoir un impact néfaste sur le poisson et l'habitat du poisson, ce qui était prohibé en vertu de l'art. 35(1) de la Loi sur les pêches, de sorte qu'il fallait obtenir une autorisation en vertu de l'art. 35(2), ce qui déclenchait par ailleurs l'application de la LCEE--Le 6 mai 1999, à la demande du ministre des Pêches, le ministre de l'Environnement a renvoyé le projet à une commission conformément à l'art. 25 de la LCEE--Le 5 juillet 1999, le ministre de l'Environnement a fixé le mandat et a nommé les membres de la commission--Le 9 juillet 1999, la Région a fait savoir qu'elle refusait de participer au processus prévu par la LCEE--Le 4 août, la Région a présenté, dans le dossier T-1400-99, une demande en vue de contester la décision du 5 juillet et la Chambre de commerce a présenté, dans le dossier T-1401-99, une demande visant à contester la nomination de Sally Lerner à la commission--Le 15 octobre 1999, la commission a publié des Lignes directrices sur l'énoncé des incidences environnementales (l'EIE)--Le 15 novembre, la Région a présenté, dans le dossier T-1991-99, une demande dans laquelle elle contestait l'examen du projet en vertu de la LCEE, la nomination de Nick Mulder et la délivrance des Lignes directrices--La commission a suspendu l'examen en attendant que la Région soumette son EIE--La Région a soulevé les questions suivantes, à savoir si le renvoi du projet à la commission ou le mandat de la commission étaient valides, sur le plan constitutionnel ou légal, si les Lignes directrices étaient valides sur le plan légal, si le ministre avait compétence pour faire procéder à un examen par une commission, pour nommer les membres de la commission et pour fixer le mandat de la commission, si la LCEE s'appliquait au projet et si la commission était habile à exercer ses fonctions compte tenu de la nomination de M. Mulder--Les questions préliminaires étaient de savoir si l'art. 18.1(2) de la Loi sur la Cour fédérale empêchait de contester les décisions des 4 et 6 mai 1999 et s'il était possible, compte tenu du retard, de soulever les questions invoquées par la Région au sujet de l'applicabilité de la LCEE--Étant donné que ni un consentement ni un retard ne peuvent conférer le pouvoir d'agir en dehors des limites imposées par la loi, les ministres défendeurs ne pouvaient pas faire procéder à un examen du projet par la commission ou appliquer la LCEE en dehors des limites qui y étaient prévues--Par conséquent, rien n'empêchait d'invoquer les arguments portant sur les limites imposées par la loi--Si la LCEE ne s'applique pas en droit au projet, tout renvoi effectué en vertu de cette loi est nul parce que le ministre qui a renvoyé le projet à la commission n'aurait pas compétence à cet égard--Les exigences légales doivent être satisfaites et l'omission de contester une mesure antérieure ne change rien à ces exigences--La réparation primordiale visait à empêcher la commission d'effectuer l'examen--Les demandes se rapportaient à des actes accomplis et envisagés visant à donner effet à la décision antérieure de faire procéder à un examen par la commission--Conformément à Krause c. Canada, [1999] 2 C.F. 476 (C.A.), les mesures de mise à exécution sont susceptibles de révision--La Région pouvait soutenir que la LCEE ne s'appliquait pas soit à cause de l'effet de l'art. 74(4) soit parce qu'il ne s'agissait pas d'un «projet» auquel la LCEE s'appliquait parce que la LCEE ne peut pas s'appliquer en dehors des limites qui y sont prévues--Il était trop tard pour contester, en se fondant sur d'autres motifs que des motifs liés à la compétence, la nécessité d'obtenir une autorisation en vertu de la Loi sur les pêches--Indépendamment de la question de savoir si la LCEE s'applique au projet, la Région devait se conformer au processus prévu par la Loi sur les pêches en l'absence d'un motif lié à la compétence--1) L'art. 74(4) de la LCEE prévoit que dans les cas où la construction ou l'exploitation d'un ouvrage ou la réalisation d'une activité concrète a été entamée avant le 22 juin 1984, la Loi ne s'applique à la délivrance d'une autorisation à l'égard du projet que si telle mesure entraîne une modification--Étant donné que la route express était un «ouvrage», les mots «ou la réalisation d'une activité concrète» figurant à l'art. 74(4) ne s'appliquent pas--Par conséquent, il fallait se demander, en ce qui concerne la route express, a) si la construction ou l'exploitation d'un ouvrage avait été entamée avant le 22 juin 1984 ou b) si la délivrance d'une autorisation entraînait une modification--a) La LCEE vise à exiger que le promoteur d'un projet envisage, et soit prêt à justifier, des choses telles que la nécessité du projet, ses solutions de rechange et les autres moyens permettant de mettre en oeuvre le projet, au stade de la planification du projet, avant la prise d'une décision irrévocable--Le mot «construction» tel qu'il est employé à l'art. 74(4), comprend une série d'événements tels que le fait d'acquérir et de défricher un terrain, d'imposer des restrictions à la construction et de se procurer les fonds et les autorisations nécessaires, ces événements visant tous à permettre d'entreprendre les travaux de construction eux-mêmes et constituant des conditions préalables--Pour déterminer si une étape fait partie du moment où la construction est entamée au sens de l'art. 74(4), il faut absolument se demander si la mesure en question est à la fois une condition nécessaire pour que la «pelle soit enfoncée dans le sol» et si elle vise un projet particulier, de sorte qu'elle manifeste une décision irrévocable de procéder à la réalisation du projet--Les mesures que la Région et son prédécesseur ont prises, à savoir la désignation de l'emplacement et de l'emprise de la route sur le plan officiel, l'acquisition de terrains aux fins de l'autoroute, la démolition d'immeubles en prévision du couloir routier, la restriction à l'aménagement du territoire, l'acquisition de servitudes et l'imposition de normes d'aménagement à l'égard de ce couloir, indique que la construction de l'ouvrage, et notamment la réalisation du projet en cause, avait été entamée--La construction avait été entamée avant le 22 juin 1984--b) Aux fins de l'applicabilité de l'art. 74(4) de la LCEE, les défendeurs étaient liés par la façon dont ils avaient déterminé la portée du projet--L'examen que la commission devait effectuer ne se rapportait pas à une «modification» éliminant l'effet d'antériorité de l'art. 74(4)--La LCEE ne s'appliquait pas à l'ouvrage proposé parce que, avant l'entrée en vigueur de la LCEE, la Région avait pris des décisions irrévocables au sujet du couloir de transport proposé--Demandes de contrôle judiciaire dans les dossiers T-1400-99 et T-1993-99 accueillies et jugement déclaratoire rendu, portant que la LCEE ne s'applique pas au projet et qu'aucun examen n'est nécessaire en vertu de la LCEE--Demande de contrôle judiciaire dans le dossier T-1401-99 rejetée--2) Le ministre des Pêches a demandé au ministre de l'Environnement de renvoyer à une commission le projet, telle que sa portée avait été déterminée par le MPO, compte tenu de la préoccupation manifestée par le public--Question de savoir si le soi-disant exercice du pouvoir fédéral de renvoyer l'affaire à une commission en vertu de la LCEE est lié à la compétence que possède le ministre à l'égard des oiseaux migrateurs, ou s'il est par ailleurs fondé compte tenu des préoccupations du public--Les ministres défendeurs ont soutenu que la Convention concernant les oiseaux migrateurs confère au palier fédéral la compétence voulue en ce qui concerne la protection de l'habitat, dans la mesure où certains effets sur l'habitat peuvent menacer directement des oiseaux migrateurs, leurs nids et leurs oeufs--Étant donné que la commission est principalement chargée d'examiner d'une façon indépendante la nécessité réelle du projet, il n'existe pas de lien suffisant entre les questions relatives aux oiseaux migrateurs et le fait d'établir d'une façon indépendante la nécessité de la route express--L'évaluation environnementale doit être liée au pouvoir de réglementation qui peut déclencher l'application de la LCEE--Le pouvoir fédéral, en ce qui concerne les oiseaux migrateurs n'étayait pas le renvoi du projet à une commission--La compétence dans la demande de l'environnement doit être liée à un chef de compétence--Ce principe s'applique aux dispositions de la LCEE autorisant le ministre de l'Environnement à faire procéder à l'examen d'un projet par une commission compte tenu des préoccupations du public--Tout renvoi effectué pour ce motif doit être fondé sur la préoccupation du public au sujet des effets environnementaux liés à un chef de compétence fédéral--Le fait que la préoccupation du public était axée sur la nécessité du projet et sur ses solutions de rechange, soit des questions relevant exclusivement de la compétence provinciale exclusive, ne peut pas étayer l'exercice du pouvoir fédéral lorsqu'il s'agit de renvoyer le projet à une commission--La décision du ministre de l'Environnement de renvoyer le projet à une commission n'était pas étayée par un chef valide de compétence fédérale et elle était donc invalide--Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37, art. 25, 74(4)--Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 18.1(2) (édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5)--Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), ch. F-14, art. 35.