Jugements

[2000] 3 C.F. 327

A-321-98

Alexander Klinko, Lyudmyla Klinko, et Andriy Klinko (appelants)

c.

Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (intimé)

Répertorié : Klinko c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1^re inst.)

Cour d’appel, juges Létourneau, Noël et Malone, J.C.A.—Ottawa, 8 et 22 février 2000.

Citoyenneté et Immigration — Statut au Canada — Réfugiés au sens de la Convention — Le demandeur principal et cinq autres personnes ont déposé une plainte à l’autorité gouvernementale régionale au sujet d’agissements corrompus largement répandus de fonctionnaires — Par la suite, ils ont subi des représailles — Revendication du statut de réfugié au sens de la Convention sur le fondement d’opinions politiques — La CISR s’est fondée sur l’arrêt Ward, dans lequel la C.S.C. a défini l’opinion politique comme étant toute opinion sur une question dans laquelle l’appareil étatique, gouvernemental et politique peut être engagé, et sur la décision Femenia c. Canada (MCI) (C.F. 1^re inst.), selon laquelle pour que l’appareil étatique soit « engagé » dans une question, il doit sanctionner, tolérer ou appuyer celle-ci — Le juge des requêtes a commis une erreur lorsqu’il a accepté l’interprétation de l’arrêt Ward que propose Femenia — Le sens que Femenia confère à « engagé » est incompatible avec Ward — Dans l’arrêt Ward, la C.S.C. a accepté qu’une opinion puisse être de nature « politique » pour les fins de la définition de réfugié au sens de la Convention prévue à l’art. 2(1), que cette opinion s’accorde ou non avec la position officielle du gouvernement — L’application du critère de Femenia crée une incohérence des motifs de persécution — En vertu de Femenia, seul les individus persécutés en raison de leurs opinions politiques, et non en raison d’autres motifs prévus dans la Convention, par des tiers qui désobéissent à une politique gouvernementale officielle ne seraient pas admissibles à obtenir le statut de réfugié au sens de la Convention — L’incohérence découle d’une confusion entre la nature de l’opinion politique et celle de la volonté ou de la capacité de l’État de protéger un individu persécuté — Une opinion politique ne perd pas sa nature politique parce que le gouvernement y souscrit — Les agissements corrompus largement répandus au sein du gouvernement constituent une question dans laquelle l’appareil étatique « peut être engagé ».

Droit administratif — Contrôle judiciaire — Certiorari — Appel contre le rejet de la demande de contrôle judiciaire de la décision dans laquelle des revendications du statut de réfugié au sens de la Convention ont été rejetées — Le juge des requêtes a certifié une question de portée générale, savoir si, vu le contexte, il s’agissait d’une opinion politique — Compte tenu de l’importance de la question certifiée et du fait que la décision de la Cour à cet égard établira un précédent, la norme de contrôle qu’il convenait d’appliquer était celle de la décision correcte.

Juges et tribunaux — Tribunal n’examinant pas une question théorique — Appel en instance dans une autre affaire dans laquelle la question est importante — Il serait inconvenant d’influer sur une discussion à venir d’un point si important, en particulier vu que la question n’était pas l’objet principal de l’appel.

Il s’agit d’un appel contre une décision dans laquelle une demande de contrôle judiciaire visant la décision de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié de ne pas accepter la revendication du statut de réfugié au sens de la Convention des appelants a été rejetée. Les appelants étaient des citoyens de l’Ukraine. En 1995, M. Klinko et cinq autres hommes d’affaires ont déposé, à l’autorité gouvernementale régionale, une plainte officielle au sujet d’agissements corrompus largement répandus de fonctionnaires. Par la suite, les Klinko ont subi des représailles, sur la base desquels ils ont revendiqué le statut de réfugiés au Canada. M. et M^me Klinko ont revendiqué le statut de réfugié au sens de la Convention en raison de leurs opinions politiques et de leur appartenance à un groupe social particulier (soit le groupe des hommes d’affaires), et M^me Klinko et son fils ont revendiqué ce statut en raison de leur appartenance à un groupe social particulier (soit leur famille). La Commission a reconnu que M. Klinko avait été persécuté, mais pas en raison de ses opinions politiques, en se fondant sur la définition de l’expression « opinions politiques » de l’arrêt Canada (Procureur général) c. Ward , qui définit l’opinion politique comme étant « toute opinion sur une question dans laquelle l’appareil étatique, gouvernemental et politique peut être engagé », et sur la décision Femenia c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), selon laquelle pour que l’appareil étatique soit « engagé » dans une question, il doit sanctionner, tolérer ou appuyer celle-ci. La Commission a conclu que la plainte dénonçant la corruption ne constituait pas une opinion politique vu que l’État ukrainien prenait des mesures concrètes pour l’éliminer, 9 000 fonctionnaires ayant été reconnus coupables de crimes économiques en 1996. La Commission a conclu que M^me Klinko ne craignait pas d’être persécutée, mais plutôt d’être harcelée. La revendication du fils a été rejetée au motif que ses problèmes découlaient des problèmes de ses parents, que la Commission n’a pu lier à un motif reconnu par la Convention. Le juge des requêtes a rejeté la demande de contrôle judiciaire, acceptant l’interprétation de l’arrêt Ward que propose Femenia. Il a conclu que même s’il se pouvait que des représentants de l’État s’adonnaient, de facto, à certaines activités de corruption, l’État n’était pas, pour les fins de trancher la question de savoir si le revendicateur avait exprimé une opinion politique au sens de la Convention, véritablement « engagé » dans ces activités s’il les désapprouvait officiellement. Le juge des requêtes a certifié la question de savoir si le dépôt d’une plainte publique au sujet des agissements corrompus largement répandus de fonctionnaires relevant d’une autorité gouvernementale régionale et la persécution dont le plaignant est par la suite victime en raison du dépôt de cette plainte alors que ces agissements corrompus ne sont pas officiellement sanctionnés, tolérés ou appuyés par l’État constituent l’expression d’une opinion politique au sens où cette expression est employée dans la définition du réfugié au sens de la Convention au paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration .

Questions litigieuses : 1) quelle norme de contrôle convenait-il d’appliquer à la décision de la Commission et à celle du juge des requêtes?; 2) le juge des requêtes a-t-il commis une erreur lorsqu’il a confirmé l’appréciation que la Commission a faite de la revendication du statut de réfugié de M^me Klinko ou de celle de son fils? 3) l’opinion exprimée par M. Klinko constituait-elle, dans le contexte, une opinion politique?

Arrêt : l’appel est accueilli.

Compte tenu de l’importance de la question certifiée et du fait que la décision de la Cour à cet égard établira un précédent, la norme de contrôle qu’il convenait d’appliquer était celle de la décision correcte. Bien que le juge des requêtes n’eût pas expressément analysé la norme applicable, la Cour a conclu qu’en examinant la façon dont la Commission a interprété la loi en ce qui concerne le concept d’« opinion politique », il a appliqué la norme de la décision correcte. La Cour a fait cette déduction en se fondant sur son approbation de la définition du mot « engagé » que propose la décision Femenia et que la Commission a appliquée.

Il convient de répondre par l’affirmative à la question certifiée. Le sens attribué au mot « engagé » dans la décision Femenia est incompatible avec le droit établi dans l’arrêt Ward. Dans l’arrêt Ward, la Cour suprême du Canada a accepté qu’une opinion puisse être de nature « politique » pour les fins du paragraphe 2(1), que cette opinion s’accorde ou non avec la position officielle du gouvernement. La définition d’« opinion politique » était assez large pour englober tous les cas où l’opinion politique exprimée ou imputée donnait lieu à de la persécution, même ceux où le gouvernement partageait officiellement l’opinion en cause.

L’application du critère énoncé dans la décision Femenia crée également une incohérence des motifs de persécution reconnus par la Convention sur les réfugiés. Il est reconnu que des personnes persécutées sans l’approbation du gouvernement et incapables d’obtenir la protection de ce dernier peuvent être admissibles à obtenir le statut de réfugiées, pourvu qu’elles soient persécutées pour l’un ou l’autre des motifs énumérés, soit la race, la religion, la nationalité, l’appartenance à un groupe social particulier, et l’opinion politique. Cependant, cela ne s’appliquerait plus à l’opinion politique selon le critère énoncé dans Femenia, étant donné que les opinions politiques exprimées par les individus persécutés par des tiers qui désobéissent à une politique gouvernementale officielle ne seraient pas admissibles à obtenir le statut de réfugié au sens de la Convention. L’incohérence découle d’une confusion entre la nature de l’opinion politique et celle de la volonté ou de la capacité de l’État de protéger un individu persécuté. Une opinion politique ne perd pas sa nature politique parce que le gouvernement y souscrit.

Le juge des requêtes a commis une erreur lorsqu’il a appliqué la définition ou la limite prévue dans la décision Femenia à l’opinion exprimée par M. Klinko. La nature de l’opinion exprimée par le revendicateur aurait dû être appréciée au regard de critère énoncé dans l’arrêt Ward, qui n’exige pas que l’État ou l’appareil étatique soit effectivement engagé dans la question sur laquelle porte l’opinion. Les agissements corrompus largement répandus au sein du gouvernement, dont le revendicateur a fait état dans son opinion, constitue une question dans laquelle l’appareil étatique, gouvernemental et politique peut être engagé, et le dossier contenait de nombreux éléments de preuve établissant que l’appareil étatique ukrainien était effectivement « engagé » dans la question sur laquelle portait la plainte de M. Klinko. Dans les cas où les éléments corrompus sont si répandus au sein du gouvernement qu’ils font partie de la structure de ce dernier, une dénonciation de la corruption constitue l’expression d’une « opinion politique ». On aurait dû conclure que M. Klinko a été persécuté en raison de ses « opinions politiques ». L’affaire a été renvoyée à la Commission pour que soit de nouveau tranchée la question de savoir si l’État a la capacité et la volonté de protéger le revendicateur contre la persécution et si une possibilité de refuge intérieur s’offrait à ce dernier.

Il n’était pas dans l’intérêt de la justice que la Cour traite de la question théorique des revendications connexes vu que tout avis qu’elle exprimerait ne serait qu’une remarque incidente et qu’il serait inconvenant, compte tenu du fait qu’un autre appel portant sur la même question, et à l’égard duquel la question paraît importante pour ce qui est de l’issue de l’affaire, n’a pas encore été tranché, d’influer sur une discussion à venir d’un point si important, en particulier vu que la question n’était pas l’objet principal de l’appel, et qu’elle n’a donc pas été analysée pleinement.

LOIS ET RÈGLEMENTS

Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. n^o 6.

Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, art. 2(1) « réfugié au sens de la Convention » (mod. par L.R.C. (1985) (4^e suppl.), ch. 28, art. 1), 83(1) (mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 73).

JURISPRUDENCE

DÉCISIONS APPLIQUÉES :

Canada (Procureur général) c. Ward, [1993] 2 R.C.S. 689; (1993), 103 D.L.R. (4th) 1; 20 Imm. L.R. (2d) 85; 153 N.R. 321; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; (1998), 160 D.L.R. (4th) 193; 11 Admin. L.R. (3d) 1; 43 Imm. L.R. (2d) 117; 226 N.R. 201.

DÉCISION NON SUIVIE :

Femenia c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1995] A.C.F. n^o 1455 (1^re inst.) (QL).

DÉCISION CITÉE :

Serrano c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1999), 166 F.T.R. 227 (C.F. 1^re inst.).

APPEL contre le rejet d’une demande de contrôle judiciaire (Klinko c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1998), 148 F.T.R. 69 (C.F. 1^re inst.)) de la décision initiale de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié qui a rejeté les revendications du statut de réfugié au sens de la Convention des appelants, au motif que le juge des requêtes a commis une erreur lorsqu’il a conclu que l’appareil étatique doit sanctionner, tolérer ou appuyer une activité à l’égard de laquelle le demandeur a exprimé une opinion pour que cette opinion soit de nature politique. Appel accueilli.

ONT COMPARU :

Byron E. Pfeiffer pour les appelants.

Greg Moore pour l’intimé.

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Pfeiffer & Berg, Ottawa, pour les appelants.

Le sous-procureur général du Canada, pour l’intimé.

Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par

[1]        Le juge létourneau, J.C.A. : Il s’agit d’un appel à l’encontre d’une décision dans laquelle un juge des requêtes [(1998), 148 F.T.R. 69 (C.F. 1^re inst.)] par laquelle ce dernier a rejeté une demande de contrôle judiciaire visant la décision de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié de ne pas accepter la revendication du statut de réfugié au sens de la Convention des appelants. Bien qu’il eût rejeté la demande, le juge a certifié la question suivante [à la page 72] :

Le dépôt d’une plainte publique au sujet des agissements corrompus largement répandus de douaniers et de policiers relevant d’une autorité gouvernementale régionale et la persécution dont le plaignant est par la suite victime en raison du dépôt de cette plainte alors que ces agissements corrompus ne sont pas officiellement sanctionnés, tolérés ou appuyés par l’État constituent-ils l’expression d’une opinion politique au sens où cette expression est employée dans la définition du réfugié au sens de la Convention au paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration?

[2]        Le présent appel porte essentiellement sur la façon dont il convient de trancher les questions suivantes, en plus de la question certifiée :

a) Quelle norme de contrôle convient-il d’appliquer à la décision de la Commission et à celle du juge des requêtes?

b) Le juge des requêtes a-t-il commis une erreur susceptible de contrôle lorsqu’il a maintenu la conclusion de la Commission que la crainte fondée de M. Klinko d’être persécuté n’était pas liée à ses opinions politiques?

c) Le juge des requêtes a-t-il commis une erreur susceptible de contrôle lorsqu’il a confirmé l’appréciation que la Commission a faite de la revendication du statut de réfugié de M^me Klinko ou de celle de son fils?

Les faits

[3]        Les Klinko étaient des citoyens de l’Ukraine. Alexander Klinko, époux de l’appelante et père de l’autre appelant, était un importateur.

[4]        En 1995, M. Klinko et cinq autres hommes d’affaires ont déposé, à l’autorité gouvernementale régionale, une plainte officielle au sujet d’agissements corrompus largement répandus de fonctionnaires. Ils ne s’étaient pas donné de nom en tant que groupe et ne s’étaient réunis que quatre fois. Chaque individu a signé la plainte. Il ne ressort nullement du dossier que l’épouse de M. Klinko a pris part aux activités du groupe ou qu’elle a fait des déclarations publiques sur la corruption. La plainte du groupe a éventuellement été rejetée par l’autorité régionale.

[5]        Il ressort clairement de la preuve qu’à l’époque, la corruption était largement répandue en Ukraine. Au cours de l’année qui a suivi le dépôt de la plainte, soit en 1996, 9 000 fonctionnaires ont été reconnus coupables de crimes économiques, et le président de l’Ukraine a déclaré que cette activité, conjointement avec l’ensemble des crimes économiques commis, constituait un « cinquième » pouvoir et un pouvoir politique.

[6]        Après le dépôt de la plainte, les Klinko ont subi des représailles. M. Klinko a été battu, il a reçu des appels téléphoniques anonymes, il a fait l’objet de menaces de la part de ses employés, ses biens ont été endommagés, voire détruits, et il a été arrêté en vue d’être interrogé[1]. M^me Klinko a reçu des appels téléphoniques de menace, et les autorités policières lui ont demandé de témoigner contre son époux. Leur fils, Andriy, a assisté à des événements troublants, telles des fouilles de la résidence familiale, et a entendu, de la part des autorités policières, des allusions au fait que son père était décédé; cependant, aucune évaluation psychologique n’a été produite pour faire état du « traumatisme » qu’il aurait subi.

[7]        Sur la base de ces événements, les membres de la famille Klinko ont revendiqué le statut de réfugiés au Canada. M. et M^me Klinko revendiquent le statut de réfugié au sens de la Convention en raison de leurs opinions politiques, réelles ou imputées, et de leur appartenance à un groupe social particulier (soit le groupe des hommes d’affaires), et M^me Klinko et son fils revendiquent ce statut en raison de leur appartenance à un groupe social particulier (soit leur famille).

La décision de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié

[8]        La Commission a accepté les témoignages des appelants, qu’elle a considérés crédibles. Elle a reconnu que M. Klinko avait effectivement été persécuté, mais pas en raison d’un motif reconnu par la Convention. Elle a rejeté chacun des motifs suivants, sur lesquels les revendications du statut de réfugié étaient fondées.

[9]        Le groupe de six hommes d’affaires en tant que groupe social particulier—les revendicateurs adultes : La Commission a conclu que les persécuteurs des revendicateurs n’avaient pas persécuté ces derniers en tant que membres d’un groupe, mais plutôt sur une base individuelle. Elle a conclu que les revendicateurs adultes ont subi des problèmes par suite de leurs actions individuelles, et non de leur appartenance à un groupe social identifiable.

[10]      Les opinions politiques—les revendicateurs adultes : En ce qui concerne M^me Klinko, la Commission était d’avis que cette dernière ne craignait pas d’être persécutée, mais plutôt d’être harcelée, ce qui ne constitue pas un motif reconnu par la Convention. Pour ce qui est de M. Klinko, la Commission a conclu qu’il avait une crainte fondée d’être persécuté, mais que celle-ci ne pouvait être considérée comme une crainte d’être persécuté en raison d’« opinions politiques ».

[11]      Pour déterminer le sens de l’expression « opinions politiques », la Commission s’est fondée sur deux décisions : l’arrêt de principe Canada (Procureur général) c. Ward[2] (ci-après appelé Ward), qui définit l’opinion politique comme étant « toute opinion sur une question dans laquelle l’appareil étatique, gouvernemental et politique peut être engagé », et la décision que la Section de première instance de notre Cour a rendue dans l’affaire Femenia c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)[3] (ci-après appelée Femenia), selon laquelle pour que l’appareil étatique soit « engagé » dans une question, il doit « sanctionner, tolérer ou appuyer » celle-ci. Compte tenu de ces définitions, la Commission a conclu que la plainte dénonçant la corruption ne constituait pas une opinion politique vu que l’État ukrainien, loin de tolérer la corruption de ses fonctionnaires, prenait des mesures concrètes pour l’éliminer.

[12]      La « famille » en tant que groupe social particulier—le revendicateur mineur : La revendication du fils de M. Klinko a été rejetée pour deux raisons. Premièrement, il n’a pas produit suffisamment d’éléments de preuve établissant qu’il avait été traumatisé au point d’être persécuté, voire qu’il avait été effectivement persécuté. De plus, ses problèmes découlaient des problèmes de ses parents, que la Commission n’a pu lier à un motif reconnu par la Convention. À cet égard, la Commission a estimé qu’il serait illogique de conclure que l’enfant était un réfugié, après avoir conclu que son père, qui était la principale cible des persécuteurs, n’avait pas été persécuté pour un motif énuméré dans la Convention. La Commission n’a cependant pas traité de la revendication de M^me Klinko sous l’angle de l’appartenance à un groupe social particulier.

La décision de la Section de première instance

[13]      Le juge des requêtes a rejeté la demande de contrôle judiciaire. Il a conclu que la décision de la Commission ne contenait pas d’erreur susceptible de contrôle.

[14]      Il a accepté l’interprétation de l’arrêt Ward que propose Femenia. La Commission disposait d’éléments de preuve établissant que le gouvernement ukrainien ne sanctionnait, ne tolérait, ni n’appuyait la corruption de ses fonctionnaires. À son avis, si les efforts du gouvernement ukrainien en vue de combattre la corruption avaient été symboliques, on aurait pu soutenir le contraire, mais ce gouvernement a, de fait, obtenu la condamnation d’un nombre considérable (9 000) de fonctionnaires accusé d’être corrompus. Sur le fondement de cette preuve, il a statué que la conclusion de la Commission selon laquelle l’État n’était donc pas « engagé » dans la conduite criminelle de ses policiers et fonctionnaires des douanes corrompus était raisonnable. Sur cette base, il a estimé que la Commission a conclu à bon droit que la plainte de M. Klinko ne pouvait être considérée comme une opinion politique au sens de la définition de « réfugié au sens de la Convention ».

[15]      À son avis, la conclusion de la Commission selon laquelle les hommes d’affaires ne formaient pas un groupe social particulier était également fondée sur des conclusions de fait. Même s’il a dit qu’il aurait peut-être tiré une autre conclusion, il n’a pas estimé que l’appréciation que la Commission a faite de la preuve était déraisonnable.

[16]      Enfin, il a estimé que la Commission a conclu à bon droit que lorsque la principale victime de persécution n’est pas visée par la définition de « réfugié au sens de la Convention », toute revendication du statut de réfugié au sens de la Convention connexe fondée sur l’appartenance à une famille en tant que groupe ne saurait être accueillie, sinon il pourrait en résulter une anomalie, savoir que les revendications liées à des revendications principales seraient accueillies, alors que ces dernières ne le seraient pas.

[17]      Le juge des requêtes a rejeté la demande de contrôle judiciaire mais certifié la question que j’ai déjà mentionnée.

Quelle norme de contrôle convient-il d’appliquer à la décision de la Commission et à celle du juge des requêtes?

[18]      La question centrale que soulève le présent appel est la question qui a été certifiée en vertu du paragraphe 83(1) de la Loi sur l’immigration[4] (la Loi), savoir si l’opinion que M. Klinko a exprimée dans le contexte décrit plus haut constitue ou non une opinion politique. Sur cette question, il ne fait pas de doute que, compte tenu de l’importance de la question et du fait que la décision de la Cour à cet égard établira un précédent, la norme de contrôle qu’il convient d’appliquer est celle de la décision correcte. Dans l’arrêt Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)[5], le juge Bastarache a écrit, au nom des juges majoritaires :

À mon sens, cependant, il appert d’une analyse pragmatique et fonctionnelle de la Loi qu’il y a lieu en l’espèce d’apprécier la décision de la Commission selon la norme de la décision correcte.

Premièrement, le par. 83(1) serait incohérent si la norme de contrôle était autre chose que celle de la décision correcte. L’élément clef de l’intention du législateur quant à la norme de contrôle est l’utilisation des mots « une question grave de portée générale » (je souligne). La portée générale de la question, c’est-à-dire son applicabilité à un grand nombre de cas dans le futur, justifie son examen par une cour de justice. Cet examen aurait-il une utilité quelconque si la Cour d’appel était tenue de déférer aux décisions incorrectes de la Commission? Se peut-il que le législateur ait prévu un appel exceptionnel devant la Cour d’appel sur des questions de « portée générale », mais ait exigé qu’en dépit de la « portée générale » de la question, la cour accepte les décisions de la Commission qui sont erronées en droit, voire clairement erronées en droit, mais non manifestement déraisonnables?

[19]      La même norme de contrôle s’applique aux décisions de la Section de première instance en matière de contrôle judiciaire de décisions de la Commission[6] :

Il n’est possible de respecter la portée du par. 83(1), telle qu’explicitement formulée, qu’en autorisant la Cour d’appel—et, par déduction, la Section de première instance de la Cour fédérale—à substituer sa propre opinion à celle de la Commission sur les questions d’importance générale.

[20]      En l’espèce, bien que le juge des requêtes n’eût pas expressément analysé la norme applicable, je suis convaincu qu’en examinant la façon dont la Commission a interprété la loi en ce qui concerne le concept d’ »opinion politique », il a appliqué la norme de la décision correcte. J’ai fait cette déduction en me fondant sur son approbation de la définition du mot « engagé » que propose la décision Femenia et que la Commission a appliquée. Ayant ce principe à l’esprit, je traiterai de la question certifiée.

La question certifiée

[21]      Pour bien comprendre et analyser la question certifiée, il est utile de se remémorer le contexte dans lequel le concept d’« opinion politique » a été défini pour la première fois et a, par la suite, été limité de la façon en cause dans le présent appel, soit que le dépôt d’une plainte publique au sujet des agissements corrompus de fonctionnaires du gouvernement ne constitue pas l’expression d’une opinion politique au sens où cette expression est employée dans la définition du réfugié au sens de la Convention au paragraphe 2(1) [mod. par L.R.C. (1985) (4^e suppl.), ch. 28, art. 1] de la Loi, lorsque ces agissements corrompus ne sont pas officiellement sanctionnés, tolérés ou appuyés par l’État.

[22]      Le concept d’« opinion politique » a été examiné pour la première fois par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Ward[7]. Dans cet arrêt, la Cour a clairement rejeté une définition étroite d’« opinion politique » selon laquelle pour être de nature politique, l’opinion devait être contraire aux politiques du gouvernement ou critiquer ces politiques. L’élaboration d’une définition large de ce concept se justifiait par le fait que l’individu persécuté pour avoir exprimé une opinion politique pouvait l’avoir été aux mains d’un tiers dont l’État n’était pas complice. La Cour a donc adopté une interprétation large du concept d’« opinion politique », qui comprend « toute opinion sur une question dans laquelle l’appareil étatique, gouvernemental et politique peut être engagé ». Ce passage de la décision illustre bien le rejet de la définition étroite et l’adoption de l’interprétation générale[8] :

L’opinion politique comme motif de craindre avec raison d’être persécuté a été définie tout simplement comme étant liée à la persécution de personnes du fait qu’[traduction] « on prétend ou on sait qu’elles ont des opinions contraires aux politiques du gouvernement ou du parti au pouvoir ou qu’elles critiquent ces politiques »; voir Grahl-Madsen, op. cit., à la p. 220. La persécution découle de la volonté de mettre fin à toute dissidence que les persécuteurs considèrent comme une menace. La définition de Grahl-Madsen tient pour acquis que le persécuteur que fuit le demandeur est toujours le gouvernement ou le parti au pouvoir, ou du moins une partie dont les intérêts sont semblables à ceux du gouvernement. Toutefois, comme je l’ai fait remarquer ci-dessus, la protection internationale des réfugiés s’étend aux cas dans lesquels l’État n’est pas complice de la persécution, mais où il est incapable de protéger le demandeur. En pareil cas, il est possible que le demandeur soit considéré comme une menace par un groupe qui n’est pas allié au gouvernement, et qui y est peut-être même opposé, à cause de ce qui est ou semble être son point de vue politique. L’interprétation plus générale des opinions politiques proposée par Goodwin-Gill, op. cit., à la p. 31, à savoir [traduction] « toute opinion sur une question dans laquelle l’appareil étatique, gouvernemental et politique peut être engagé », traduit une diligence plus grande lorsqu’il s’agit d’englober les cas de ce genre.

[23]      Dans la décision Femenia, précitée, le revendicateur du statut de réfugié soutenait avoir été persécuté par des policiers corrompus parce qu’il avait dénoncé des représentants de l’État qui avaient commis des crimes et étaient corrompus. Le juge des requêtes a accepté que le revendicateur avait été persécuté, mais il a poursuivi en définissant le mot « engagé », que la Cour suprême du Canada avait employé dans l’arrêt Ward. Le juge a essentiellement conclu que même s’il se pouvait que des représentants de l’État s’adonnent, de facto, à certaines activités de corruption, l’État n’était pas, pour les fins de trancher la question de savoir si le revendicateur avait exprimé une opinion politique au sens de la Convention, véritablement « engagé » dans ces activités s’il les désapprouvait officiellement[9] :

À mon avis, on ne saurait dire que l’appareil étatique, gouvernemental et politique est engagé dans la corruption policière. À mon avis, par « engagé », il faut entendre sanctionner, tolérer ou appuyer quelque chose. En l’espèce, l’État est engagé dans la fourniture de services policiers, mais non dans les actes criminels commis par des agents corrompus.

a)         Incompatibilité avec le droit établi dans l’arrêt Ward

[24]      Après avoir soigneusement examiné le sens attribué au mot « engagé » dans la décision Femenia, je suis convaincu qu’un tel sens est incompatible avec le droit établi dans l’arrêt Ward.

[25]      Dans l’arrêt Ward, la Cour suprême a conclu que M. Ward, qui appartenait à la Irish National Liberation Army (INLA), avait exprimé une opinion politique en permettant aux otages qu’il surveillait de s’enfuir, après avoir appris qu’ils seraient exécutés. Il craignait d’être assassiné, pour son geste, par l’organisation paramilitaire impitoyable à laquelle il appartenait. L’État n’était pas complice des éventuels persécuteurs de M. Ward. En effet, celui-ci craignait d’être persécuté par la INLA. Ni le gouvernement irlandais, ni le gouvernement britannique ne tolérait, sanctionnait ou appuyait l’exécution d’otages en tant que moyen visant à obtenir la sécession d’un territoire de la Grande-Bretagne. M. Ward épousait les mêmes valeurs que l’État en s’opposant à une telle violence. Si nous appliquions la définition du mot « engagé » adoptée dans la décision Femenia, nous devrions conclure que le geste que M. Ward a posé en libérant les otages ne constituait pas l’expression d’une « opinion politique », contrairement à ce que les juges de la Cour suprême ont conclu[10] :

Ward était ainsi puni pour avoir aidé à s’évader les otages qu’il gardait. Cet acte permet d’imputer une opinion politique au sujet des limites qu’il convient de fixer à l’égard des moyens employés pour réaliser des changements politiques.

[26]      Le point de vue que M. Ward a adopté en ce qui concerne les moyens qu’il convient d’utiliser pour obtenir la sécession était donc visé par la définition de l’opinion politique, qui comprend « toute opinion sur une question dans laquelle l’appareil étatique, gouvernemental et politique peut être engagé ». Pourtant, le gouvernement britannique et celui de l’Irlande du Nord étaient certainement « engagés » dans la question de la sécession, même s’ils ne la sanctionnaient, ne la toléraient ni ne l’appuyaient, comme l’exige la définition de la décision Femenia.

[27]      En conséquence, la Cour suprême a accepté, dans l’arrêt Ward, qu’une opinion puisse être de nature « politique » pour les fins du paragraphe 2(1) de la Loi, que cette opinion s’accorde ou non avec la position officielle du gouvernement. En d’autres termes, la définition d’« opinion politique » que la Cour suprême a choisi d’adopter était assez large pour englober tous les cas où l’opinion politique exprimée ou imputée donnait lieu à de la persécution, même ceux où le gouvernement partageait officiellement l’opinion en cause.

b)         Incohérence des motifs de persécution reconnus par la Convention

[28]      L’application du critère énoncé dans la décision Femenia crée également, à mon avis, une incohérence des motifs de persécution reconnus par la convention sur les réfugiés [Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. n^o 6].

[29]      Il est reconnu qu’un acte de persécution ne doit pas nécessairement avoir été commis par le gouvernement et, par conséquent, qu’il n’est pas nécessaire que ce dernier soit l’agent de persécution. Il est également reconnu que des personnes persécutées sans l’approbation du gouvernement et incapables d’obtenir la protection de ce dernier peuvent être admissibles à obtenir le statut de réfugiées, pourvu qu’elles soient persécutées pour l’un ou l’autre des motifs énumérés, soit la race, la religion, la nationalité, l’appartenance à un groupe social particulier[11], et l’opinion politique. Ces affirmations s’appliquent habituellement à tous les motifs reconnus par la Convention.

[30]      Cependant, cela ne s’appliquerait plus à l’opinion politique selon le critère énoncé dans Femenia, étant donné que les opinions politiques exprimées par les individus persécutés par des tiers qui désobéissent à une politique gouvernementale officielle ne seraient pas admissibles à obtenir le statut de réfugié au sens de la Convention. En conséquence, l’individu persécuté en raison de sa race pourrait toujours être admissible à obtenir le statut de réfugié, sous réserve de la question de la protection de l’État et de la possibilité d’un refuge intérieur, dans des cas où le gouvernement ne tolérerait par le racisme et s’opposerait à ses persécuteurs, mais pas l’individu qui fonde sa revendication sur une opinion politique.

[31]      À mon avis, l’incohérence découle d’une confusion entre deux concepts liés à la question de la persécution, soit la nature de l’opinion politique, et celle de la volonté ou de la capacité de l’État de protéger un individu persécuté. Une opinion politique ne perd pas sa nature politique parce que le gouvernement y souscrit.

[32]      Pour ces motifs, j’estime qu’il convient de répondre par l’affirmative à la question certifiée.

Le juge des requêtes a-t-il commis une erreur susceptible de contrôle lorsqu’il a maintenu la conclusion de la Commission que la crainte fondée de M. Klinko d’être persécuté n’était pas liée à ses opinions politiques?

[33]      À mon avis, le juge des requêtes a commis une erreur lorsqu’il a appliqué la définition ou la limite prévue dans la décision Femenia à l’opinion exprimée par M. Klinko. La nature de l’opinion exprimée par le revendicateur aurait dû être appréciée au regard de critère énoncé dans l’arrêt Ward. Je souligne que ce critère n’exige pas que l’État ou l’appareil étatique soit effectivement engagé dans la question sur laquelle porte l’opinion. Il suffit, pour qu’il soit satisfait au critère, que l’État ou l’appareil étatique « peut être engagé ».

[34]      L’opinion exprimée par M. Klinko a pris la forme d’une dénonciation de la corruption de représentants de l’État. Cette dénonciation d’infractions commises par des représentants de l’État a mené à l’exercice de représailles contre lui. Il ne fait pas de doute, selon moi, que les agissements corrompus largement répandus au sein du gouvernement, dont le revendicateur a fait état dans son opinion, constitue une « question dans laquelle l’appareil étatique, gouvernemental et politique peut être engagé ».

[35]      En effet, le dossier contient de nombreux éléments de preuve établissant que l’appareil étatique ukrainien était effectivement « engagé » dans la question sur laquelle portait la plainte de M. Klinko. Les rapports d’information sur le pays contiennent des déclarations du président de l’Ukraine et de deux agents principaux des services de sécurité ukrainiens concernant l’ampleur de la corruption au sein du gouvernement et la nécessité d’éliminer celle-ci tant sur le plan politique qu’économique. Dans les cas où, comme en l’espèce, les éléments corrompus sont si répandus au sein du gouvernement qu’ils font partie de la structure de ce dernier, une dénonciation de la corruption constitue l’expression d’une « opinion politique ». On aurait dû conclure, à mon avis, que M. Klinko a été persécuté en raison de ses « opinions politiques ».

[36]      Malheureusement, la Commission n’a pas, en l’espèce, apprécié la question de la protection de l’État et la possibilité d’un refuge intérieur. Elle a cependant mentionné et reconnu, à la page 8 de sa décision[12], le fait que le gouvernement ukrainien avait pris diverses mesures en vue de combattre la corruption. Cette preuve que l’État prenait des mesures constitue de toute évidence un facteur dont on doit tenir compte en appréciant la volonté et la capacité de celui-ci de fournir à M. Klinko une protection contre la persécution, mais il ne s’agit pas d’une preuve concluante qui établit cette capacité ou volonté.

[37]      Dans ces circonstances, je n’ai d’autre choix que de renvoyer l’affaire à la Commission pour que soit tranchée la question de savoir si l’État a la capacité et la volonté de protéger le revendicateur contre la persécution et si une possibilité de refuge intérieur s’offre à ce dernier.

Le juge des requêtes a-t-il commis une erreur susceptible de contrôle lorsqu’il a confirmé l’appréciation que la Commission a faite de la revendication du statut de réfugié de M^me Klinko ou de celle de son fils?

[38]      Vu la conclusion à laquelle je suis parvenu en ce qui concerne la revendication de M. Klinko, qui a fait l’objet de persécution, ce motif d’appel est devenu théorique. Je n’estime pas, et ce pour deux raisons, qu’il est dans l’intérêt de la justice que je traite de la question des soi-disant revendications connexes.

[39]      Tout d’abord, tout avis que j’exprimerais ou toute conclusion à laquelle je parviendrais ne serait qu’une remarque incidente. À mon avis, il serait inconvenant, compte tenu du fait qu’un autre appel portant sur la même question, et à l’égard duquel la question paraît importante pour ce qui est de l’issue de l’affaire[13], n’a pas encore été tranché, d’influer sur une discussion à venir d’un point si important, de dicter les termes de cette discussion, ou d’anticiper sur le contenu de celle-ci dans le cadre d’une remarque incidente. De plus, la question n’étant pas l’objet principal de l’appel, elle n’a pas été analysée pleinement et de façon satisfaisante.

[40]      Pour ces motifs, je suis d’avis d’accueillir l’appel, d’annuler la décision du juge des requêtes, et de conclure que la Commission a commis une erreur de droit lorsqu’elle a omis de reconnaître que M. Klinko a été persécuté en raison de ses opinions politiques. Je suis d’avis de renvoyer les revendications du statut de réfugié des appelants à la Commission pour que soit tranchée la question de la protection de l’État et celle de la possibilité d’un refuge intérieur.

Le juge Noël, J.C.A. : Je souscris à ces motifs.

Le juge Malone, J.C.A. : Je souscris à ces motifs.

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