Jugements

[1993] 2 C.F. 26

A-1085-90

Distribution Canada Inc. (appelante)

c.

Le ministre du Revenu national (intimé)

Répertorié : Distribution Canada Inc. c. M.R.N. (C.A.)

Cour d’appel, juges Pratte, Stone et Desjardins, J.C.A.—Vancouver, 18 et 19 novembre 1992; Ottawa, 8 janvier 1993.

Douanes et accise — Tarif des douanes — Organisation d’épiciers indépendants concluant à ordonnance de mandamus pour forcer l’application du Tarif des douanes — Les membres de l’organisation ont souffert d’un manque à gagner parce que les gens font leurs achats de l’autre côté de la frontière — Le Ministère a pour politique de ne pas percevoir les droits d’un dollar ou moins — Il renonce à percevoir même des montants plus élevés en cas de congestion du trafic routier ou d’activités d’interdiction en cours — Il échet d’examiner si toutes les mesures raisonnables requises pour l’application de la Loi signifient qu’il faut prendre en considération des facteurs politiques qui échappent à la compétence des tribunaux judiciaires — Le M.R.N. est assujetti aux contraintes budgétaires — Seul celui qui est tenu à une obligation publique peut décider de la façon dont il utilise les ressources à cette fin — Le M.R.N. a fait la preuve des difficultés d’application de la loi dans les cas où il a exercé le pouvoir discrétionnaire en la matière.

Contrôle judiciaire — Brefs de prérogative — Mandamus — Appel formé par une organisation d’épiciers indépendants contre la décision de première instance de ne pas accorder le bref de mandamus par ce motif que l’appelante ne pouvait prétendre à aucune obligation susceptible d’exécution forcée — L’art. 4 (l’art. 9 actuel) du Tarif des douanes prévoit la perception des droits sur les marchandises importées — Le Ministère a pour politique de permettre aux douaniers de renoncer à percevoir les droits par suite de considérations externes — Les membres de l’organisation appelante ont souffert d’un manque à gagner parce que les gens font leurs achats de l’autre côté de la frontière — Appel rejeté — Le Ministère est tenu envers le public à l’obligation légale d’appliquer la loi — Cela signifie qu’il doit prendre les mesures raisonnables à cet effet — Les mesures raisonnables requises signifient qu’il faut prendre en considération des facteurs politiques qui échappent à la compétence des tribunaux judiciaires — Le ministre est investi du pouvoir discrétionnaire de décider des moyens à prendre pour remplir son obligation — Seul celui qui est tenu à une obligation publique peut décider de la façon dont il utilise les ressources à cette fin.

Pratique — Parties — Qualité pour agir — Appel formé contre la décision de première instance selon laquelle l’appelante n’avait pas qualité pour agir en bref de mandamus afin de contraindre le ministre à percevoir des droits de douane — L’appelante représente des épiciers indépendants établis dans des localités frontalières et qui souffrent d’un manque à gagner parce que les gens font leurs achats de l’autre côté de la frontière — Jurisprudence de la C.S.C. en matière de qualité pour agir—Facteurs à prendre en considération : l’appelante est une personne lésée dans ses intérêts en raison du manque à gagner tenant à la non-application de la loi; les personnes que le Tarif des douanes vise à protéger; question sérieuse d’intérêt général; absence probable de tout autre moyen de saisir la justice — Il n’est pas nécessaire de prononcer sur ce point vu la décision relative au recours en mandamus.

Appel contre la décision de première instance qui a rejeté une requête en bref de mandamus pour contraindre l’intimé à se conformer à l’article 4 (l’article 19 actuel) du Tarif des douanes, qui prévoit la perception des droits de douane sur les marchandises importées. L’action a été intentée pour le compte d’épiciers indépendants exerçant leur commerce dans des localités frontalières et qui ont souffert d’un manque à gagner considérable en raison de la politique du ministre qui consiste à ne pas percevoir des droits de douane sur certains produits alimentaires et autres, non exemptés, que des Canadiens achètent aux États-Unis, en particulier ceux qui n’ont séjourné dans ce dernier pays que moins de 24 heures. Le Ministère a pour politique de ne pas percevoir les droits de douane lorsque le montant exigible est d’un dollar ou moins, et les douaniers peuvent renoncer à percevoir des montants plus élevés lorsque d’autres priorités l’exigent, par exemple en cas de congestion du trafic routier ou d’activités d’interdiction en cours. L’appelante reproche au ministre de ne pas avoir appliqué le Tarif des douanes aussi strictement qu’il y est tenu par l’article 19. Le juge de première instance a conclu que l’appelante n’avait pas qualité pour conclure à bref de mandamus et qu’elle ne pouvait prétendre à aucune obligation dont elle pourrait demander l’exécution en justice. Bien que l’auxiliaire « shall » (doit) soit employé à l’article 4 du Tarif des douanes, il conclut que le ministre est investi du pouvoir discrétionnaire de décider des moyens à prendre pour appliquer la loi. Il conclut aussi que l’application de la loi est une obligation envers la Couronne seulement.

Il échet d’examiner si l’appelante a qualité pour conclure à bref de mandamus et quel sens il faut attribuer à l’auxiliaire « shall » (doit) employé à l’article 19.

Arrêt : l’appel doit être rejeté.

Le ministre est investi d’un pouvoir discrétionnaire auquel la justice ne portera pas atteinte. Il est tenu envers le public à l’obligation légale d’appliquer la loi. Il s’ensuit qu’il doit prendre toutes les mesures raisonnables pour appliquer les dispositions du Tarif des douanes. Que ces mesures soient raisonnables signifie qu’il faut prendre en considération des facteurs politiques qui échappent à la compétence des tribunaux judiciaires, puisqu’ils portent sur la manière dont la loi doit être appliquée. L’appelante reproche au ministre de ne pas avoir fait tout ce qu’il peut faire. La Loi sur les douanes a pour objet entre autres de réaliser des recettes. Si le ministre juge que le coût de la perception des droits et taxes auprès des gens qui rentrent au Canada dépasse le montant des droits perçus, il faut qu’il jouisse du pouvoir discrétionnaire d’adapter les moyens à la fin poursuivie. Si l’application du Tarif se traduit par un déficit, on ne peut dire que l’intimé a agi conformément au texte de loi. Dans ce contexte, on ne peut raisonnablement lui demander rien de plus. L’intimé a prouvé qu’il est conscient des responsabilités qu’il tient de la Loi sur les douanes. Il étudie les moyens propres à permettre aux douaniers de percevoir des droits représentant de petites sommes sans pour autant causer un embouteillage à la frontière. Les opérations de l’intimé sont subordonnées aux limitations en matière de budget, d’installations et de personnel. L’obliger à faire ce que demande l’appelante revient à pénétrer dans un domaine où il doit être le seul à manœuvrer. Un système de calcul des droits par les contribuables, tel que le suggère l’appelante, sans moyen raisonnable d’en vérifier l’exactitude, pourrait diminuer le processus de perception. Il ne serait guère un encouragement pour le contribuable qui ne recevrait aucun reçu pour les droits qu’il paie. Seul celui qui est tenu à une obligation publique peut décider de la façon dont il utilise les ressources à cette fin. Le ministre n’a pas manqué à ses obligations, ni n’a fait preuve de négligence ou de mauvaise foi.

Bien qu’il ne soit pas nécessaire de prononcer sur la question de la qualité pour agir vu la conclusion tirée au sujet de la requête en bref de mandamus, les observations suivantes sont indiquées en l’espèce. La jurisprudence en matière de qualité pour agir a été élaborée au fil des arrêts de la Cour suprême du Canada. Le concept d’intérêt général a été élargi dans Finlay c. Canada (Ministre des Finances) de façon que la Cour jouisse du pouvoir discrétionnaire de reconnaître à quelqu’un la qualité pour intenter, dans l’intérêt général, une action en jugement déclaratoire faute de tout autre moyen raisonnable de saisir la justice. Avec l’addition du précédent Finlay, la jurisprudence n’exclut pas clairement la possibilité d’étendre la qualité pour agir au recours en mandamus lorsque l’intérêt général est en jeu. S’il n’en est pas ainsi, une cour pourrait établir une règle de droit sans pouvoir rendre une ordonnance sous son régime. L’appelante est une personne lésée dans ses intérêts en ce sens qu’elle subit une perte financière par suite de la non-application de la Loi. Cependant, le Tarif des douanes vise à protéger les producteurs canadiens, non les distributeurs. La question posée par l’appelante est une sérieuse question d’intérêt général et, n’eût été ses efforts, il se peut qu’il n’existe aucun autre moyen d’en saisir la Cour.

LOIS ET RÈGLEMENTS

Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C-34.

Déclaration canadienne des droits, S.R.C. 1970, appendice III.

Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.) (mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, n^o 1) [L.R.C. (1985), appendice II, n^o 5].

Loi sur l’accise, S.R.C. 1970, ch. E-12, art. 6 (mod. par S.R.C. 1970 (1^er Supp.), ch. 15, art. 3).

Loi sur les douanes, L.R.C. (1985) (2^e suppl.), ch. 1.

Tarif des douanes, L.R.C. (1985), ch. C-54, art. 4.

Tarif des douanes, L.R.C. (1985) (3^e suppl.), ch. 41, art. 19.

JURISPRUDENCE

DISNTINCTION FAITE AVEC :

La compagnie Rothmans de Pall Mall Canada Limitée c. Le ministre du Revenu national (N^o 1), [1976] 2 C.F. 500; (1976), 67 D.L.R. (3d) 505; [1976] C.T.C. 339; 10 N.R. 153 (C.A.).

DÉCISIONS EXAMINÉES :

Ministre de la Justice du Canada et autre c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575; (1981), 130 D.L.R. (3d) 588; [1982] 1 W.W.R. 97; 12 Sask. R. 420; 64 C.C.C. (2d) 97; 24 C.P.C. 62; 24 C.R. (3d) 352; 39 N.R. 331; Finlay c. Canada (Ministre des Finances), [1986] 2 R.C.S. 607; (1986), 33 D.L.R. (4th) 321; [1987] 1 W.W.R. 603; 23 Admin. L.R. 197; 17 C.P.C. (2d) 289; 71 N.R. 338; Re North Vancouver (district de) et autres et Conseil des ports nationaux et autres (1978), 89 D.L.R. (3d) 704; 10 C.E.L.R. 31; 7 M.P.L.R. 151 (C.F. 1^re inst.); Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1990] 2 C.F. 18; (1990), 68 D.L.R. (4th) 375 (C.A.); Thorson c. Procureur général du Canada et autres, [1975] 1 R.C.S. 138; (1974), 43 D.L.R. (3d) 1; 1 N.R. 225; Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1976] 2 R.C.S. 265; (1975), 12 N.S.R. (2d) 85; 55 D.L.R. (3d) 632; 32 C.R.N.S. 376; 5 N.R. 43; R. v. Metropolitan Police Comr., Ex parte Blackburn, [1968] 1 All E.R. 763 (C.A.); Regina v. Comr. of Police of the Metropolis, Ex parte Blackburn (No. 3), [1973] 1 Q.B. 241 (C.A.).

APPEL contre la décision de première instance ([1991] 1 C.F. 716; (1990), 46 Admin. L.R. 34; 39 F.T.R. 127) rejetant la requête en mandamus pour contraindre le ministre à percevoir des droits de douane conformément à l’article 19 du Tarif des douanes. Appel rejeté.

AVOCATS :

H. Shapray pour l’appelante.

Gunnar O. Eggertson pour l’intimé.

PROCUREURS :

Freeman & Company, Vancouver, pour l’appelante.

Le sous-procureur général du Canada pour l’intimé.

Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par

Le juge Desjardins, J.C.A. : Il y a en l’espèce appel contre la décision [[1991] 1 C.F. 716] par laquelle la Section de première instance a rejeté une requête en bref de mandamus ou autre mesure de réparation de même nature pour contraindre l’intimé à se conformer aux dispositions de l’article 4 du Tarif des douanes [L.R.C. (1985), ch. C-54] (la Loi)[1]. Ce qui est en cause, c’est le sens à donner à l’auxiliaire « shall » (doit) employé dans le texte de loi^*.

L’appelante est une organisation à but non lucratif dont les membres sont des commerçants indépendants, surtout des épiciers, qui exploitent quelque 1 300 magasins en Nouvelle-Écosse, au Québec, en Ontario, au Manitoba et en Colombie-Britannique. Elle négocie avec les fournisseurs en alimentation les prix qui permettent à ses membres de soutenir la concurrence des grosses chaînes de magasins d’alimentation. Elle fait aussi des démarches auprès des gouvernements et s’occupe de divers problèmes juridiques pour le compte de ses membres.

L’appelante représente dans cette instance ses membres qui exercent leur commerce dans les localités frontalières et qui ont souffert d’un manque à gagner considérable en raison de la politique du ministre qui consiste à ne pas percevoir des droits de douane sur certains produits alimentaires et autres, non exemptés, que des Canadiens achètent aux États-Unis, en particulier ceux qui n’ont séjourné dans ce dernier pays que moins de 24 heures. Quatorze de ses membres ont leur commerce à proximité de la frontière entre le Canada et les États-Unis et prétendent qu’ils ont gravement souffert du fait que des Canadiens achètent leurs provisions aux États-Unis. Ceux qui ne se trouvent pas si près de la frontière se disent aussi affectés puisqu’un grand nombre de Canadiens qui font leurs emplettes aux États-Unis viennent de localités qui se trouvent à une distance respectable de la frontière[2]

L’appelante se plaint de ce que l’intimé n’applique pas le Tarif des douanes aussi strictement qu’il y est tenu par les termes mêmes de l’article 19 de la Loi.

La politique de l’intimé est exposée dans une lettre en date du 3 août 1989, qu’envoyait M. Otto Jelinek, ministre du Revenu national, à M. Gerry Prins, le président de l’appelante. Voici le paragraphe le plus important de cette lettre[3] :

Pour commencer, je tiens à préciser que mon Ministère a pour politique de ne pas demander aux inspecteurs des douanes d’exiger des voyageurs le paiement des droits sur leurs marchandises lorsque le montant exigible est d’un dollar ou moins. De plus, ils peuvent renoncer à percevoir des montants plus élevés lorsque d’autres priorités l’exigent. Lorsque, par exemple, le volume de la circulation cause des retards inacceptables, ou que des activités d’interdiction sont en cours, il est reconnu que les inspecteurs des douanes peuvent renoncer à réclamer des montants de deux, trois, quatre dollars ou plus, selon les circonstances et leur aptitude à écouler efficacement la circulation[4].

La politique de l’intimé est bien connue; elle a été rendue publique et diffusée à la télévision, dans les émissions-téléphone, à la radio et dans les journaux[5].

La décision dont appel

Le juge des requêtes a conclu que l’appelante n’avait pas qualité pour conclure à bref de mandamus et qu’elle ne pouvait prétendre à aucune obligation dont elle pourrait demander l’exécution en justice.

Il a surtout cité l’arrêt La compagnie Rothmans de Pall Mall Canada Limitée c. Le ministre du Revenu national (N^o 1)[6] de notre Cour à l’appui de sa conclusion que l’appelante n’avait pas qualité pour conclure à bref de mandamus, et en particulier [à la page 723] le passage suivant des motifs prononcés par le juge Le Dain :

... Pour ce qui est du mandamus, il n’existe pas d’obligation publique dont les appelantes auraient le droit de demander l’exécution. L’obligation qui pèse sur les fonctionnaires intimés en vertu de l’article 202 de la Loi sur l’accise est due à la Couronne plutôt qu’aux appelantes.

À son avis, les arrêts Ministre de la Justice du Canada et autre c. Borowski[7] et Finlay c. Canada (Ministre des Finances)[8] de la Cour suprême du Canada n’ont pas étendu la qualité pour agir en mandamus, mais la qualité pour agir en jugement déclaratoire dans les affaires ne touchant pas au droit constitutionnel et où le litige portait sur un conflit entre une loi et la Déclaration canadienne des droits [S.R.C. 1970, appendice III] ou sur l’inobservation d’une loi fédérale par un ministre. Il conclut que dans les recours en mandamus, la question de la qualité d’agir du requérant et celle de l’existence d’une obligation dont on peut demander l’exécution en justice ont tendance à s’entremêler. Que même si on devait retenir une conception plus généreuse de la qualité pour agir vu la portée donnée à ce concept dans les autres recours de droit public, il y a toujours la nécessité fondamentale de mettre le doigt sur une obligation dont on peut demander l’exécution forcée en justice[9]. Si un fonctionnaire est tenu par la loi d’accomplir un acte déterminé dans des circonstances déterminées au profit de personnes déterminées, ces dernières peuvent se pourvoir en justice pour obtenir l’exécution forcée de l’obligation. Si, par contre, le fonctionnaire s’est vu attribuer un pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne les actes qu’il accomplit, ou la manière ou le moment de les exécuter, il n’y a alors aucune obligation susceptible d’exécution forcée, en vertu de laquelle il soit tenu d’accomplir un acte déterminé à un moment déterminé ou au profit d’une personne déterminée. Bien que l’auxiliaire « shall » (doit) soit employé à l’article 4 du Tarif des douanes, le juge des requêtes conclut que le ministre est investi du pouvoir discrétionnaire pour décider des moyens à prendre pour appliquer la loi. Du moment que le ministre a institué de bonne foi un système crédible de perception, même si son système n’est pas « étanche » ou même s’il ferme les yeux sur certains cas d’omission de payer les droits de douane, pareil manquement n’habilite pas la Cour à contrôler la façon dont les droits doivent être perçus. Le juge des requêtes distingue les points litigieux en l’espèce de ceux des décisions Re North Vancouver (district de) et autres et Conseil des ports nationaux et autres[10] de la Section de première instance de la Cour fédérale, et Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports)[11] de la Cour d’appel fédérale. Il fait observer qu’en l’espèce, l’intimé n’a pas totalement refusé ou négligé d’appliquer le Tarif des douanes[12].

Il a plutôt comme politique et comme habitude d’appliquer cette Loi en procédant à des recouvrements dans la mesure où cela est faisable, compte tenu des ressources que le Parlement met à sa disposition par le financement de son personnel et de ses installations. Il a aussi manifestement tenu compte des répercussions que les différents degrés d’application de la loi auraient sur les mouvements de touristes américains venant au Canada et sur les files d’attente aux points d’entrée au Canada. Il est de droit constant que si ces considérations n’ont rien à voir avec l’application régulière de la Loi ou si elles dénotent de la mauvaise foi ou des motifs illégitimes de la part du ministre et de son Ministère, elles peuvent donner ouverture à un quelconque contrôle judiciaire. Mais je ne décèle rien de tel dans les explications fournies par le ministre au sujet de la politique consistant à ne pas réclamer systématiquement le paiement de tous les droits des personnes qui séjournent aux États-Unis pour une période de moins de vingt-quatre heures.

Il conclut que la Cour ne peut dicter au ministre les moyens d’appliquer la loi.

L’argumentation de l’appelante

L’appelante soutient qu’en l’espèce, il ne s’agit pas pour la Cour de décider de quelle manière des droits et taxes doivent être perçus, mais si le ministre est tenu à l’obligation de les percevoir. Le Tarif des douanes a pour objet de protéger les distributeurs, et le ministre intimé est tenu de percevoir les droits et taxes en question.

Les achats les plus fréquents aux États-Unis sont les achats d’essence et de provisions alimentaires par les gens qui y vont et reviennent dans la journée[13].

En ce qui concerne l’essence, il est constant que le ministère du Revenu national ne perçoit pas des droits de douane et taxes sur l’essence achetée aux États-Unis et rapportée au Canada dans le réservoir normal des voitures privées. Cet état de choses s’explique par des considérations de sécurité. L’intimé explique que pour percevoir les droits de douane et taxes sur l’essence, il faudrait connaître la quantité d’essence contenue dans le réservoir au départ du Canada et au retour. Étant donné que les vapeurs d’essence sont extrêmement inflammables et que l’inflammation de l’essence ou des vapeurs pourrait mettre en danger les agents des douanes, les occupants du véhicule, les véhicules avoisinants et leurs occupants, les agents des douanes ne se livrent pas aux mesures de ce genre[14]. Il ressort en outre des preuves et témoignages produits que la stricte application du Tarif des douanes aux passages de frontière causerait des retards excessifs dans le trafic routier entre le Canada et les États-Unis, que les passagers soient résidents des deux pays ou non, et serait une charge énorme sur les inspecteurs qui y sont postés[15], pour appliquer non seulement le Tarif des douanes mais encore 59 autres lois fédérales[16], le cas échéant.

L’appelante soutient cependant que le système du calcul de l’impôt par le contribuable, qui est à la base de notre régime d’impôt sur le revenu[17], représenterait une méthode logique et pratique de déterminer s’il y a eu achat d’essence aux États-Unis. Elle fait savoir, d’après ses propres observations, qu’au point de passage Tsawwassen (Colombie-Britannique)-Point Roberts (Washington), presque toutes les voitures canadiennes passant la frontière à un moment donné allaient directement soit à un magasin d’alimentation soit à une station d’essence soit à un débit de boissons, et en revenaient immédiatement au point de passage; dans la majorité des cas, ces voitures avaient des provisions alimentaires à bord. Les douaniers laissaient passer à peu près 99 p. 100 de ces conducteurs canadiens rentrant au Canada, bien que la plupart de ces derniers leurs présentent les reçus de leurs achats[18]. C’est donc conformément à une politique ministérielle expresse et explicite que les douaniers en service aux passages de frontière entre le Canada et les États-Unis usent de leur pouvoir discrétionnaire pour omettre délibérément de percevoir les droits de douane, compte tenu d’une variété de considérations indépendantes de la loi comme le montant exigible, le volume du trafic, ou d’autres fonctions concurrentes de police, etc. Plus il y a de voitures, moins ils essaient de percevoir les droits sur des marchandises déclarées et imposables.

En ce qui concerne les provisions alimentaires, l’intimé explique qu’il a établi une « Liste de provisions » qui donne au voyageur des explications générales sur les quotités de droit, les limites quantitatives, les marchandises interdites, la taxe de vente fédérale et les exemptions, ainsi que d’autres détails applicables aux aliments importés par les résidents qui rentrent de l’étranger. L’emploi de la « Liste de provisions » et de ses mises à jour a considérablement réduit le temps que les douaniers doivent passer à donner des explications demandées par les voyageurs, car cela prendrait jusqu’à vingt minutes s’ils devaient vérifier la classification tarifaire et la quotité de droits applicable à chaque marchandise figurant au Tarif des douanes. Par suite, une grand nombre de voyageurs mettent à part les achats d’articles figurant sur la Liste, et marquent sur leurs reçus les articles en franchise et ceux qui sont assujettis aux droits ou autres taxes prévus sur la Liste. Certains articles sont totalement exemptés de droits. D’autres sont assujettis aux droits, mais comme ceux-ci ne s’élèvent qu’à quelques cents par kilogramme, l’intimé perd à les percevoir dans certains cas. À l’égard des articles achetés en quantités qui, de l’avis de l’agent des douanes responsable, dépassent les besoins personnels hebdomadaires de la famille, il a pour instructions de ne plus tenir compte de la Liste des provisions et de percevoir les droits exigibles[19].

La politique applicable aux provisions alimentaires est également expliquée dans la lettre en date du 3 août 1989[20] du ministre au président de l’appelante, comme suit :

[traduction] En ce qui concerne les provisions alimentaires en particulier, leur importation est quelque chose d’unique en raison de divers facteurs. Comme vous devez sans doute le savoir, la grande majorité des aliments courants sont exemptés de la taxe de vente fédérale de 13,5 %. En outre, un grand nombre sont exemptés des droits de douane, comme le pain, les agrumes, les légumes (selon la saison), ou sont taxés au poids à une quotité très basse (c’est-à-dire à tant de cents par livre), comme du bœuf, du poulet, du café, du beurre, du beurre d’arachide et du fromage. Vous comprendrez donc que si le voyageur insiste pour que l’inspecteur des douanes traite chaque article séparément et si ce voyageur est prudent, il lui est possible d’importer des provisions alimentaires d’une valeur considérable sans dépasser pour chacune d’elles la limite de 1,00 $. Dans les faits cependant, la plupart des voyageurs n’insistent pas pour se prévaloir des dispositions normales du Tarif, et les inspecteurs des douanes appliquent le numéro tarifaire général pour les provisions alimentaires qui correspond à la quotité de droits de 15,3 %. Si on applique cette méthode, des provisions alimentaires d’une valeur de 6,50 $ correspondent à une rentrée de 1,00 $. Il ne faut pas oublier qu’outre la réalisation des recettes, les inspecteurs des douanes appliquent aussi les mesures de contingentement à l’égard de certains articles comme les produits laitiers et la volaille, et les voyageurs sont limités à la quantité spécifiée dans chaque cas, peu importe les recettes éventuelles.

Sur ce point encore, l’appelante soutient que le juge des requêtes a commis une erreur en interprétant l’article 19 du Tarif des douanes de façon à conférer à l’intimé le pouvoir ministériel discrétionnaire de décider s’il faut percevoir les droits ou non. Elle fait valoir qu’il faut instituer un système de calcul volontaire des droits pour les provisions alimentaires taxables, et que ces droits doivent être perçus.

En ce qui concerne la qualité pour agir, l’appelante soutient que le juge des requêtes a commis une erreur en concluant que l’application du Tarif est une obligation envers la Couronne seule. En raison de sa position concurrentielle, l’appelante y a intérêt, et cet intérêt est reconnu par le précédent La compagnie Rothmans de Pall Mall Canada Limitée. En outre, les motifs que le juge des requêtes invoquait pour refuser de lui reconnaître la qualité pour agir en mandamus sont trop rigides à la lumière de la décision Finlay c. Canada (Ministre des Finances)[21].

Analyse

Il échet en premier lieu d’examiner si le juge des requêtes a eu raison de refuser à l’appelante la qualité pour agir en mandamus.

Dans Rothmans, le litige portait sur la question de savoir si le bout-filtre d’une cigarette devait compter pour la longueur de cette dernière dans le contexte de la définition de « cigarette » dans la Loi sur l’accise [S.R.C. 1970, ch. E-12, art. 6 (mod. par S.R.C. 1970 (1^er Supp.), ch. 15, art. 3)]. Les appelantes cherchaient à forcer le ministre à inclure le bout-filtre dans la mesure de la longueur des cigarettes pour l’application de cette définition. Les appelantes n’envisageaient pas de mettre en vente des cigarettes plus longues, mais elles reprochaient à la politique du Ministère d’avoir pour effet de favoriser la position concurrentielle des compagnies intimées en leur permettant de commercialiser une cigarette plus longue moyennant la même quotité de taxe d’accise que celle payée par les appelantes. Rendant le jugement de la Cour, le juge Le Dain a rejeté l’argument que les appelantes étaient lésées au point de pouvoir invoquer les mesures de réparation recherchées, d’autant plus qu’il leur était loisible de mettre elles-mêmes à profit la possibilité offerte. Il a rejeté l’argument que les précédents Thorson c. Procureur général du Canada et autres[22] et Nova Scotia Board of Censors c. McNeil[23] indiquaient un relâchement des conditions nécessaires de la qualité pour agir, du moins à l’égard des faits de la cause dont il était saisi, puisque l’affaire ne portait pas sur la constitutionnalité d’une loi et qu’il n’y avait pas obligation envers les appelantes, mais envers la Couronne.

Les règles relatives à la qualité pour agir ont été encore explicitées par les décisions Borowski et Finlay.

Dans Borowski, l’action en jugement déclaratoire portait sur la question de fond de savoir si les dispositions du Code criminel [S.R.C. 1970, ch. C-34] relatives à l’avortement étaient devenues inopérantes pour cause de conflit avec la Déclaration canadienne des droits. La majorité et la minorité étaient unanimes à conclure qu’en matière de qualité pour agir, rien ne distinguait l’action en jugement déclaratoire visant à une décision sur la validité d’une loi au regard de la Loi constitutionnelle de 1867 [30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.) (mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, n^o 1) [L.R.C. (1985), appendice II, n^o 5]] et l’action en jugement déclaratoire visant à une décision sur l’effet de cette loi au regard de la Déclaration canadienne des droits. L’affaire Finlay ne portait pas sur une question constitutionnelle : il s’agissait de savoir si un bénéficiaire de l’assistance sociale provinciale, qui se disait désavantagé par certaines dispositions d’une loi provinciale en la matière, avait qualité pour agir en jugement déclarant que les paiements faits par le gouvernement fédéral à la province en cause étaient illégaux parce que la loi provinciale n’était pas conforme aux conditions et engagements auxquels la loi fédérale assujettissait les paiements fédéraux au titre du partage des frais. Le juge Le Dain a conclu que les arrêts Thorson, McNeil et Borowski « ne sauraient être considérés comme accordant une autorisation claire et directe de reconnaître, en tant qu’exercice du pouvoir discrétionnaire du tribunal, la qualité pour intenter dans l’intérêt public une action en jugement déclaratoire, sans contestation de constitutionnalité, à l’égard du pouvoir que confère la loi de faire … quelque … action administrative ». Ces précédents n’excluent cependant pas catégoriquement cette reconnaissance[24]. Il en a conclu que le recours dont il était saisi était fondé selon les critères connus, que la question posée était une question sérieuse, que le citoyen y avait un intérêt véritable, et qu’il n’y avait personne d’autre avec un intérêt plus direct que le demandeur pour contester le pouvoir légal d’effectuer les versements fédéraux au titre du partage des frais[25]. La qualité pour agir a été reconnue non seulement pour l’action en jugement déclaratoire mais aussi pour la requête accessoire en injonction.

La principale raison pour laquelle le concept d’intérêt général a été élargi dans Finlay tient, à mon avis, à ce que la Cour estimait qu’elle devait jouir du pouvoir discrétionnaire de reconnaître à quelqu’un la qualité pour intenter, dans l’intérêt général, une action en jugement déclaratoire faute de tout autre moyen raisonnable de saisir la Cour[26]. Dans Finlay, le juge Le Dain a conclu que les trois arrêts Thorson, McNeil et Borowski n’excluaient pas la reconnaissance de la qualité pour intenter une action en jugement déclaratoire sans contestation de constitutionnalité. Pour ma part, j’incline à penser qu’avec l’addition du précédent Finlay, la jurisprudence n’exclut pas clairement la possibilité d’étendre la qualité pour agir au recours en mandamus lorsque l’intérêt général est en jeu et qu’il n’existe aucun autre moyen raisonnable d’en saisir la cour. S’il n’en est pas ainsi, une cour pourrait établir une règle de droit sans pouvoir rendre une ordonnance sous son régime.

Contrairement à ce qui se passait dans l’affaire Rothmans, l’appelante en l’espèce est une personne lésée dans ses intérêts en ce sens qu’elle subit une perte financière par suite de la non-application de la Loi. Cependant, le Tarif des douanes n’a pas pour objet la protection des distributeurs comme l’appelante, mais celle des producteurs canadiens[27] La stricte nature de l’intérêt de l’appelante serait donc plus difficile à définir. D’un autre côté, la question qu’elle pose est une sérieuse question d’intérêt général et n’eût été ses efforts, il se peut qu’il n’existe aucun autre moyen d’en saisir la Cour.

Il n’est cependant pas nécessaire que je me prononce sur la question de la qualité pour agir, vu la conclusion que je tire au sujet de la seconde question, savoir s’il est établi que le ministre a failli à son devoir.

Se fondant sur les décisions R. v. Metropolitan Police Comr., Ex parte Blackburn[28] et Regina v. Comr. of Police of the Metropolis, Ex parte Blackburn (No. 3)[29], l’appelante soutient qu’en renonçant à percevoir les droits de l’ordre de un à quatre dollars, l’intimé n’a pas « fait ce qu’il pouvait sous le régime en vigueur ». À son avis, la politique, adoptée par le ministre, de non-perception des droits de cet ordre revient à ne rien faire, ce qui est contraire aux termes de l’article 19 de la Loi.

Il est hors de doute qu’à l’instar du commissaire de police dans l’affaire R. v. Metropolitan Police Comr., Ex parte Blackburn[30], le ministre « est tenu envers le public à l’obligation légale sans équivoque d’appliquer la loi ». Il s’ensuit qu’il doit prendre toutes les mesures raisonnables pour appliquer les dispositions de la Loi. Que ces mesures soient raisonnables signifie qu’il faut prendre en considération des facteurs politiques qui échappent à la compétence des tribunaux judiciaires, puisqu’ils portent sur la manière dont la Loi doit être appliquée. Ce que l’appelante reproche au ministre, cependant, c’est que celui-ci ne fait pas tout ce qu’il peut faire. Un exemple de mesure volontaire suggérée par l’appelante à l’audience, et que le ministre n’a pas employée, consiste en l’installation de boîtes de perception dans lesquelles ceux qui ont fait des emplettes jetteraient l’équivalent des droits exigibles, lorsqu’ils passent la frontière pour rentrer chez eux.

Il y a lieu de noter avant tout que le Tarif des douanes a pour objet entre autres de réaliser des recettes. Si l’intimé juge que le coût de la perception des droits et taxes auprès des gens qui rentrent au Canada dépasse le montant des droits perçus, il faut qu’il jouisse du pouvoir discrétionnaire d’adapter les moyens à la fin poursuivie. Si l’application du Tarif se traduit par un déficit, on ne peut dire que l’intimé agit conformément au texte de Loi. Dans ce contexte, on ne peut raisonnablement lui demander rien de plus.

En ce qui concerne l’argument de l’appelante qu’il faut préserver l’intégrité de la perception des recettes et qu’il est possible d’instituer à cet effet un système de fixation des droits par les contribuables, il ressort des preuves produites que l’intimé est conscient des responsabilités qu’il tient du Tarif des douanes. Les difficultés qu’il rencontre dans l’application de la Loi sont autant de considérations valides dont il faut tenir compte pour mener cette application à bien. Lors d’une rencontre en décembre 1989 avec le président de l’appelante, l’intimé lui a fait savoir qu’il étudiait les moyens propres à permettre aux douaniers de percevoir des droits représentant de petites sommes sans pour autant causer un embouteillage à la frontière[31]. L’intimé est limité dans ses opérations par des facteurs tels que les limitations en matière de budget, d’installations, de personnel, etc.[32]. L’obliger à faire ce que l’appelante demande à la Cour de lui ordonner de faire revient à pénétrer dans un domaine où, par la force des choses, l’intimé doit être le seul à manœuvrer. Un système de calcul des droits par les contribuables, tel que le suggère l’appelante, sans moyen raisonnable d’en vérifier l’exactitude, pourrait produire l’effet contraire, celui de diminuer le processus de perception des droits. Il ne serait guère un encouragement pour le contribuable qui ne recevrait aucun reçu pour les droits qu’il paie. Il faudrait aussi songer à prendre des mesures pour protéger les sommes perçues, mesures dont on ignore encore le coût.

La conclusion va donc de soi. Seul celui qui est tenu à une obligation publique de ce genre peut décider de la façon dont il utilise ses ressources à cette fin. Le ministre n’a pas manqué à ses obligations, ni n’a fait preuve de négligence ou de mauvaise foi. Il a fait la preuve des difficultés qu’il rencontre dans l’application de la loi, et il est investi dans ce contexte d’un pouvoir discrétionnaire auquel la justice ne portera pas atteinte.

Je me prononce pour le rejet de l’appel avec dépens.

Le Juge Pratte, J.C.A. : Je souscris aux motifs ci-dessus.

Le Juge Stone, J.C.A. : Je souscris aux motifs ci-dessus.

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