T-617-85
Bande indienne de Montana, le chef Leo Cattleman, Marvin Buffalo, Rema Rabbit, Carl Rabbit et Darrell Strongman, en leur nom personnel et au nom de tous les autres membres de la bande indienne de Montana, résidant tous dans la réserve de Montana no 139, dans la province d'Alberta (demandeurs)
c.
Sa Majesté la Reine (défenderesse)
et
Bande indienne de Samson, le chef Terry Buffalo, Clifford Potts, Frank Buffalo, Florence Buffalo, Dolphus Buffalo, Lawrence Saddleback, Larron Northwest, Nancy Yellowbird, Barb Louis, Keith Johnson, Rose Saddleback et Jim Omeasoo, conseillers de la bande indienne de Samson, en leur nom personnel et au nom de tous les membres de la bande indienne de Samson (mis en cause)
et
Bande indienne d'Ermineskin, le chef Gerald Robert Ermineskin et Arthur Morris Littlechild, Earl Ted Ermineskin, Maurice Wolfe, Richard Leonard Lightening, Carol Margaret Wildcat, Carol Elizabeth Roasting, Glenda Rae White, Craig Alton Makinaw, conseillers de la bande indienne d'Ermineskin, en leur nom personnel et au nom de la bande indienne d'Ermineskin (mis en cause)
T-782-97
Le chef Florence Buffalo, en son nom personnel et au nom de tous les autres membres de la nation Crie et de la bande indienne de Samson et nation Crie et bande indienne de Samson (demandeurs)
c.
Sa Majesté la Reine du chef du Canada et Sa Majesté la Reine du chef du Canada, représentée par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien (défendeurs)
Répertorié: Bande indienne de Montanac. Canada(1re inst.)
Section de première instance, juge Reed"Calgary, 18 septembre; Ottawa, 3 novembre 1997.
Pratique — Parties — Procédure de mise en cause — Capacité d'ester en justice des bandes indiennes — Il est inutile de désigner un tuteur à l'instance pour représenter les membres d'une bande qui sont frappés d'incapacité juridique.
Peuples autochtones — Capacité d'ester en justice des bandes indiennes — Il est inutile de désigner un tuteur à l'instance pour représenter les membres d'une bande qui sont frappés d'incapacité juridique.
La bande indienne de Montana a intenté une poursuite contre la Couronne pour faire déclarer invalide une cession de terres de réserve consentie en 1909. La Couronne a délivré aux bandes indiennes de Samson et d'Ermineskin des avis de mise en cause. Elle a ensuite déposé la présente requête pour directives aux mis en cause en vertu de la Règle 1729 des Règles de la Cour fédérale. Elle a également demandé à la Cour d'ordonner aux membres des conseils de bande de contester l'action au nom des membres de leur bande respective qui ne sont pas frappés d'incapacité juridique et de désigner le chef de chacune des bandes mises en cause à titre de tuteurs à l'instance des mineurs et des incapables de leur bande respective.
Jugement: une ordonnance donnant des directives aux mis en cause sera prononcée en la forme habituelle, sans les dispositions supplémentaires demandées.
Les bandes peuvent ester en justice en leur propre nom et les ordonnances demandées sont inutiles. Le fondement de cette personnalité juridique ne réside ni dans des documents constitutionnels, qui ne parlent pas de "bandes", ni dans la jurisprudence américaine, parce que l'expérience des États-Unis à cet égard est beaucoup trop différente de celle du Canada, ni dans une analogie avec les municipalités, à qui la capacité d'ester en justice a été attribuée par une loi ou un autre acte juridique.
La bande a été définie comme une entité durable dotée de son propre gouvernement, un type unique d'entité juridique en droit canadien, une catégorie en elle-même. Il est de jurisprudence constante qu'en raison des obligations et pouvoirs particuliers que la loi impose aux conseils de bandes, il doit exister une capacité implicite d'ester en justice pour exercer ces pouvoirs et respecter ces obligations. On a évité l'incertitude qui existe au sujet de la portée de cette capacité en formulant des demandes en justice sous forme de recours collectifs.
La façon dont les parties ont été désignées, c'est-à-dire en nommant d'abord la bande, puis en précisant que certains membres de la bande (habituellement les conseillers élus) agissent en leur nom personnel et au nom de tous les autres membres de la bande, dissipe toute incertitude qui pourrait exister au sujet du statut juridique. Cette façon de procéder est normale. Les personnes qui entrent dans la catégorie visée par le recours collectif pourront demander à la Cour d'être exclues de la catégorie de personnes ainsi représentées et de se faire accorder le statut de demandeurs ou de défendeurs indépendants, selon le cas.
lois et règlements
Décret en conseil sur la terre de Rupert et le territoire du Nord-Ouest, L.R.C. (1985), appendice II, no 9, art. 14.
L'Acte des Sauvages, 1876, S.C. 1876, ch. 18.
Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.) (mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 1) [L.R.C. (1985), appendice II, no 5], art. 91(24), 132.
Loi constitutionnelle de 1930, 20 & 21 Geo. V, ch. 26 (R.-U.) (mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 16) [L.R.C. (1985), appendice II, no 26], art. 1.
Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44], partie VII.
Loi d'interprétation, L.R.O. 1990, ch. I.11.
Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I-5, art. 2 "bande", 74.
Proclamation royale (1763), L.R.C. (1985), appendice II, no 1.
Règles de la Cour fédérale, C.R.C., ch. 663, Règles 1700, 1711, 1729, formule 55 (mod. par DORS/79-57, art. 36).
Urban Municipality Act, 1970 (The), S.S. 1970, ch. 78.
jurisprudence
décisions appliquées:
Keewatin Tribal Council Inc. v. Thompson (City), [1989] 5 W.W.R. 292; (1989), 61 Man. R. (2d) 241; [1989] 3 C.N.L.R. 121; [1989] 2 C.T.C. 206 (B.R.); Alliance de la Fonction publique du Canada c. Francis et autres, [1982] 2 R.C.S. 72; (1982), 139 D.L.R. (3d) 9; 82 CLLC 14,208; [1982] 4 C.N.L.R. 94; 44 N.R. 136; Clow Darling Ltd. v. Big Trout Lake Band (1989), 70 O.R. (2d) 56; [1990] 4 C.N.L.R. 7 (C. dist.); Joe v. Findlay (1987), 12 B.C.L.R. (2d) 166; [1987] 2 C.N.L.R. 75 (C.S.).
distinction faite avec:
Mount Pearl (City) et al. v. Newfoundland (Minister of Provincial and Municipal Affairs) (1991), 99 Nfld. & P.E.I.R. 271; 315 A.P.R. 271 (C.S. 1re inst.); Cholod et autres c. Baker et autres, [1976] 2 R.C.S. 484; (1976), 59 D.L.R. (3d) 728; [1976] 2 W.W.R. 609; 6 N.R. 525; Gallagher vs. Armstrong (1911), 3 Alta. L.R. 443 (C.S. 1re inst.).
décisions citées:
Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1997] 2 C.N.L.R. 16 (C.F. 1re inst.); King v. Gull Bay Indian Band (1983), 38 C.P.C. 1 (C. dist. Ont.); Bannon v. Pervais (1989), 68 O.R. (2d) 276; [1990] 2 C.N.L.R. 17 (C. dist.); Kucey v. Peter Ballantyne Band Council, [1987] 3 W.W.R. 438; (1987), 57 Sask. R. 29; [1987] 3 C.N.L.R. 68; 16 C.P.C. (2d) 59 (C.A.); Whitebear Band Council and Carpenters Provincial Council of Saskatchewan et al., Re (1982), 135 D.L.R. (3d) 128; [1982] 3 W.W.R. 554; 15 Sask. R. 37 (C.A.); Afton Band of Indians v. A.G.N.S. (1978), 85 D.L.R. (3d) 454 (C.S.N.-É.).
doctrine
Gilbert, Larry. Entitlement to Indian Status and Membership Codes in Canada. Scarborough, Ont.: Carswell, 1996.
Henderson, W. "Litigating Native Claims" (1985), 19 Gazette 174.
Imai, Shin et al. Aboriginal Law Handbook. Scarborough, Ont.: Carswell, 1993.
Imai, Shin. The 1997 Annotated Indian Act. Scarborough: Carswell, 1997.
Reiter, Robert A. An Examination of the Evolving Concept of Band Councils, their Authorities and Responsibilities, and their Statutory Instruments of Power. Edmonton: First Nations Resource Council, 1990.
Rogers, Ian MacFee. The Law of Canadian Municipal Corporations, 2nd ed. Agincourt, Ont.: Carswell, 1997.
W_oodward, Jack. Native Law. Toronto: Carswell, 1990.
REQUÊTE pour directives aux mis en cause en vertu de la Règle 1729 des Règles de la Cour fédérale à la suite de la mise en cause des bandes indiennes de Samson et d'Ermineskin (Bande Montana c. Canada, [1991] 2 C.F. 273; [1993] 2 C.N.L.R. 123; (1991), 44 F.T.R. 183 (1re inst.); conf. par [1993] 2 C.N.L.R. 134; autorisation de pourvoi devant la C.S.C. refusée, [1993] 2 R.C.S. v; 3 C.N.L.R. v; 185 N.R. 320n).
avocats:
Edward H. Masters pour la demanderesse.
Geoffrey S. Lester pour la défenderesse.
Priscilla E. S. Kennedy pour la mise en cause, la bande indienne de Samson.
Maria A. Morellato pour la mise en cause, la bande indienne d'Ermineskin.
procureurs:
Burke-Robertson, Ottawa, pour la demanderesse.
Le sous-procureur général du Canada pour la défenderesse.
Parlee McLaws, Edmonton, pour la mise en cause, la bande indienne de Samson.
Blake, Cassels & Graydon, Vancouver, pour la mise en cause, la bande indienne d'Ermineskin.
Ce qui suit est la version française des motifs de l'ordonnance rendus par
Le juge Reed:
Demande de directives aux mis en cause
La Cour statue sur une requête présentée par la défenderesse dans l'action T-617-85 en vertu de la Règle 1729 des Règles de la Cour fédérale [C.R.C., ch. 663] en vue d'obtenir des directives à l'intention des mis en cause. Le juge Strayer a confirmé le 1er février 19911 la validité des avis envoyés par la défenderesse en vue de constituer les mis en cause parties à l'action en question. La requête dont le juge Strayer était saisi était assortie d'une demande de directives, mais la défenderesse n'y a pas donné suite à l'époque, parce que les avocats croyaient pouvoir s'entendre entre eux pour régler ces questions. La Cour d'appel fédérale a confirmé le 8 octobre 1992 [[1993] 2 C.N.L.R. 134] le jugement par lequel le juge Strayer avait confirmé la validité de l'ajout des mis en cause à l'action. La Cour suprême a refusé le 27 mai 1993 d'accorder l'autorisation de former un pourvoi à l'encontre de cette décision (dossier no 23349 de la C.S.C.) [[1993] 2 R.C.S. v].
Nature des actions
Dans l'action T-617-85 à laquelle la présente requête se rapporte, les demandeurs (la bande indienne de Montana) affirment qu'en 1909, la défenderesse a accepté la cession de certaines terres de réserve de personnes physiques qui, à ce moment-là, étaient devenues membres des bandes indiennes de Samson et d'Ermineskin. La bande indienne de Montana affirme que c'est d'elle ou des ancêtres de ses membres que la cession aurait dû être obtenue et que la cession qui a été acceptée est par conséquent invalide. La Couronne défenderesse a signifié des avis de mis en cause dans lesquels elle affirme que, si les demandeurs ont raison, Sa Majesté peut réclamer une contribution ou une indemnité aux bandes indiennes de Samson et d'Ermineskin (ou aux membres de ces bandes) en raison des sommes qui leur ont été versées en vertu de la cession invalide.
La bande de Samson mise en cause a par la suite introduit une action (T-782-97) contre Sa Majesté. Elle y affirme posséder toujours des droits sur les terres de réserve et soutient que la cession de 1909 est invalide, parce qu'elle a été obtenue par la fraude et sans pouvoir légal. La bande de Samson affirme, à titre subsidiaire, que si la cession de 1909 consentie par les membres des bandes de Samson et d'Ermineskin est valide, la cession d'une partie de la réserve qui avait été consentie antérieurement par la bande indienne de Montana en 1901 est invalide. Il y a depuis eu jonction des actions T-617-85 et T-782-97.
Est-il nécessaire de donner des directives aux mis en cause au sujet des incapables?
Bon nombre des dispositions des directives aux mis en cause qui sont demandées par la présente requête suivent, tant sur le plan de la forme que sur celui du fond, celles qui se trouvent à la formule 55 des Règles de la Cour fédérale [mod. par DORS/79-57, art. 36]. Ces dispositions ne sont pas contestées. L'avocat de la bande indienne de Montana exprime toutefois l'avis que l'on ne devrait pas permettre que la participation des mis en cause retarde l'instruction de la demande de sa cliente. Cette demande a été introduite en 1985. Pour répondre à cette préoccupation, il a été convenu d'insérer une réserve (sauf ordonnance contraire) dans plusieurs paragraphes des directives pour bien préciser que la Cour pouvait subséquemment modifier les conditions de la participation des mis en cause, en ordonnant notamment au besoin que les questions relatives à la bande indienne de Montana soient instruites séparément de la demande introduite par la bande indienne de Montana contre la défenderesse. Par ailleurs, il est bien précisé dans les conditions de la jonction des actions T-617-85 et T-782-97 que la Cour peut ordonner l'instruction séparée de ces actions, malgré leur jonction actuelle, si cette jonction d'instances a pour conséquence de retarder l'instruction de l'action T-617-85 des demandeurs.
Le principal point litigieux qui oppose la défenderesse et les mis en cause est la demande présentée par la défenderesse en vue d'obtenir des directives enjoignant à certaines personnes physiques nommément désignées de représenter les membres de la bande dans la présente instance. La défenderesse demande à la Cour d'ordonner aux membres du conseil de la bande de contester l'action au nom des membres de leur bande respective qui ne sont pas frappés d'incapacité juridique. La défenderesse demande également à la Cour de désigner le chef de chacune des bandes (Victor Buffalo, dans un cas, Gerald Robert Ermineskin, dans l'autre) à titre de tuteurs à l'instance des mineurs et des incapables de leur bande respective.
Ces demandes soulèvent, aux yeux des mis en cause, la question litigieuse de savoir si les bandes indiennes peuvent ester en justice en leur propre nom, en d'autres termes la question de savoir si elles ont la personnalité juridique. L'avocat des mis en cause affirme catégoriquement que les bandes peuvent ester en justice en leur nom personnel et qu'il est tout simplement inopportun et inutile d'obliger les membres d'un conseil de bande d'agir au nom de tous les membres de la bande qui ont la capacité juridique et d'obliger les chefs de bandes à agir au nom de tous ceux qui sont frappés d'incapacité juridique.
La capacité d'ester en justice de la bande indienne (du conseil de la bande)
La thèse suivant laquelle les bandes indiennes ont la capacité d'ester en justice repose sur plusieurs prémisses différentes sur le plan juridique.
a) La reconnaissance constitutionnelle
Si j'ai bien compris le plaidoyer de l'avocat, un des éléments de cette thèse est que les bandes ont la personnalité juridique parce que leur existence a été reconnue dans divers textes constitutionnels2 et qu'il a été reconnu, du moins dans la jurisprudence américaine, qu'elles ont cette personnalité. Aux États-Unis, le concept des nations internes dépendantes a été retenu pour désigner les tribus indiennes.
Exception faite du traité no 6, je ne trouve dans les textes qui m'ont été cités aucune mention de bandes indiennes. Les documents parlent par exemple de tribus indiennes, d'Indiens et de terres réservées aux Indiens, de droits, notamment de droits ancestraux et de droits issus de traités, mais pas de bandes indiennes. Le traité no 6, qui n'est pas un texte constitutionnel, a été négocié en 1876. Or, le texte qui nous intéresse en l'espèce a été signé en 1877.
Un auteur a fait remarquer que le terme "bande" avait été créé par le gouvernement fédéral lors de l'adoption de l'Acte des Sauvages, 1876 , S.C. 1876, ch. 18 pour désigner tout "tribu, une peuplade ou un corps de Sauvages" qui possède une réserve ou qui reçoit une rente3 . Larry Gilbert donne l'explication suivante:
[traduction] C'est un fait historique que, partout en Amérique du Nord, les Indiens étaient organisés en tribus et non en bandes. C'est le gouvernement fédéral qui a créé le terme "bande"4.
L'auteur ajoute, aux pages 73 et 74:
[traduction] Le terme "bande" est un mot qui était inconnu de bon nombre de collectivités autochtones en 1850. Ainsi, chez les Algonquins, il existait des villages, mais de nombreux chasseurs, pêcheurs et familles vivaient dans les bois et se déplaçaient de village en village au gré des saisons. La "bande" ou le concept d'un groupe sédentaire d'Indiens est une invention du gouvernement du Canada.
Voici la définition que l'article 2 de la Loi sur les Indiens5 donne présentement du terme "bande":
2. (1) . . .
"bande" Groupe d'Indiens, selon le cas:
a) à l'usage et au profit communs desquels des terres appartenant à Sa Majesté ont été mises de côté avant ou après le 4 septembre 1951;
b) à l'usage et au profit communs desquels Sa Majesté détient des sommes d'argent;
c) que le gouverneur en conseil a déclaré être une bande pour l'application de la présente loi.
L'article 74 prévoit un système de gouvernement de la bande par un conseil de bande. Suivant certains auteurs, le régime d'organisation politique instauré par la Loi sur les Indiens ne tire probablement pas son origine de la tradition:
[traduction] Les Premières Nations possédaient de nombreux types différents d'organisations politiques à l'époque de leur premier contact avec les Européens, mais il est peu probable que l'une ou l'autre d'entre elles ait structuré sa société de la façon prescrite par la Loi sur les Indiens. La Loi sur les Indiens a imposé aux collectivités autochtones le système européen d'élection au scrutin secret. Certaines des Premières Nations, particulièrement celles qui appartenaient aux Six Nations, se sont farouchement opposées à ce système, et il existe encore des conseils traditionnels dans certaines réserves. Les partisans des conseils traditionnels refusent toujours de reconnaître les chefs élus sous le régime de la Loi sur les Indiens. Les tribunaux canadiens ne reconnaissent cependant aucune autorité aux conseils traditionnels6.
Pour ce qui est de la jurisprudence américaine, il est bon de se rappeler que les États-Unis sont nés de l'union des treize premières colonies qui étaient situées le long de la côte Est et qu'ils se sont développés vers l'Ouest en agrandissant graduellement leur territoire de diverses façons, notamment par des guerres. Au Canada, en revanche, la Grande-Bretagne a dès le début affirmé sa souveraineté sur la presque totalité du territoire (certainement sur celui qui nous intéresse en l'espèce). L'établissement de la Charte de la Baie d'Hudson en 1670 est un exemple de cette affirmation de souveraineté. Je ne suis pas disposée à considérer que la jurisprudence des États-Unis est pertinente à la question dont la Cour est saisie.
b) Analogie avec les municipalités
L'avocat soutient que, comme les bandes indiennes sont des organismes élus, elles ont la capacité d'ester en justice au même titre qu'une municipalité. Toutefois, en droit canadien, un organisme élu n'a pas la personnalité juridique du simple fait qu'il est un organisme élu représentant des électeurs. Ainsi, le législateur fédéral n'a pas la capacité d'ester en justice et le premier ministre fédéral et les premiers ministres provinciaux n'ont pas la capacité juridique d'ester en justice au nom des gouvernements qu'ils dirigent. C'est Sa Majesté la Reine du chef du Canada ou de la province qui, en tant que personne morale simple, possède la personnalité juridique.
Même si je devais accepter la thèse que les conseils des bandes indiennes sont semblables à des gouvernements municipaux7, les municipalités sont des organismes à qui la qualité de personne morale a été attribuée par une loi ou par un autre acte juridique8. L'étendue du pouvoir d'ester en justice dépend de la loi ou de l'acte juridique applicable. Par exemple, en Ontario, les municipalités tirent leur droit d'ester en justice de la Loi d'interprétation, L.R.O. 1990, ch. I.11, qui dispose que la constitution par la loi d'une association ou d'un groupe en personne morale ou en corps constitué donne à cette personne morale la capacité d'ester en justice.
Les avocats des mis en cause m'ont cité trois décisions à l'appui de la proposition que les municipalités ont le droit d'ester en justice au nom de l'ensemble de leurs résidents ou électeurs, non pas parce que ce pouvoir leur a été conféré par une loi ou par un acte juridique, mais parce qu'elles sont des organismes élus chargés d'exercer des fonctions gouvernementales sur un territoire géographique donné. Or, les décisions citées n'appuient pas cette thèse.
Dans l'affaire Mount Pearl (City) et al. v. Newfoundland (Minister of Provincial and Municipal Affairs) (1991), 99 Nfld. & P.E.I.R. 271 (C.S. 1re inst.), une action avait été intentée au nom de la ville, ainsi que par le maire (en qualité de demandeur représentant l'ensemble des contribuables de la ville de Mount Pearl, et de son propre chef, comme contribuable). L'action visait à empêcher la mise en application d'une loi provinciale qui aurait eu pour effet de fusionner Mount Pearl et d'autres villes et de transférer le service d'incendie de Mount Pearl à la ville de St. John's. Des questions préliminaires étaient soulevées au sujet de la qualité pour agir des conseillers et du maire. Il n'y a rien dans cette décision qui permette de penser que la ville n'était pas constituée en personne morale et qu'elle n'avait pas la capacité d'ester en justice en vertu de son acte constitutif. La question de la capacité du maire de représenter l'ensemble des résidents de la ville a été soulevée et le débat sur cette question a été reporté à plus tard. Cette décision ne constitue pas un précédent qui appuie la proposition qu'une municipalité qui n'est pas constituée en personne morale (si une telle municipalité pouvait effectivement exister) a la capacité d'ester en justice.
L'affaire Cholod et al. c. Baker et al., [1976] 2 R.C.S. 484, était une action par quasi-demandeur qui avait été intentée par le procureur général de la Saskatchewan sur l'initiative de trois citoyens électeurs. Les citoyens demandaient la délivrance d'un bref de mandamus pour forcer le maire et six membres nommément désignés du conseil de la ville de Régina à s'acquitter des fonctions que la loi applicable mettait à leur charge. La ville de Régina était également constituée codéfenderesse. Dans cette affaire, les demandeurs (Cholod et al.) s'opposaient à un règlement prévoyant la dépense de deniers pour la construction d'un nouvel hôtel de ville avant que la question ne soit soumise aux électeurs, comme l'exigeait The Urban Municipality Act, 1970 [S.S. 1970, ch. 78]. Là encore, il n'y a rien qui permet de penser que la ville de Régina n'était pas une personne morale qui avait la capacité d'ester en justice. Il s'agissait d'une action dans laquelle quelques résidents d'une ville cherchaient à obliger le maire et les conseillers à se conformer à la loi régissant l'exercice de leurs pouvoirs. Il n'y a rien dans la décision, ou dans la façon dont elle a été intentée, qui permette de penser qu'un groupe d'électeurs possède la personnalité juridique ou que le maire et les conseillers ont une capacité d'ester en justice différente de celle qu'ils possèdent en tant que personnes physiques.
Dans la décision Gallagher vs. Armstrong, (1911), 3 Alta. L.R. 443 (C.S. 1re inst.), il y a de nombreuses allusions au fait que la ville d'Edmonton était une personne morale et que les demandeurs agissaient en une capacité analogue à celle des actionnaires d'une compagnie, qui ont la capacité de poursuivre les dirigeants ou les administrateurs de la compagnie (c.-à-d. les membres du conseil d'administration) au nom de tous les actionnaires. Cette décision n'appuie pas l'argument qu'un organisme élu à qui aucune capacité d'ester en justice n'a été expressément conférée acquiert cette capacité en raison de son statut d'organisme élu ou d'organisme gouvernemental.
c) Capacité implicite découlant de droits et obligations imposés par la loi et recours collectifs
Les bandes et les conseils de bandes ne sont pas des personnes morales; ils ne sont pas non plus des personnes physiques aux yeux de la loi9. Une bande n'est pas une association sans personnalité morale; elle n'est pas un groupe de tenants communs, parce que l'appartenance à la bande ne confère pas un droit effectif de possession sur les biens de la bande10. Dans le jugement Keewatin Tribal Council Inc. v. Thompson (City), [1989] 5 W.W.R. 202 (B.R. Man.), à la page 215, le juge Jewers définit les bandes indiennes comme des associations sans personnalité morale de nature unique, parce qu'elles sont créées par la loi et non par la volonté de leurs membres.
Voici en quels termes la nature des bandes en tant que justiciables a été définie:
[traduction] La bande, en tant qu'entité durable dotée de son propre gouvernement, est un type unique d'entité juridique en droit canadien. Les droits et les obligations de la bande sont tout à fait distincts des droits et obligations cumulatifs des membres de la bande . . . En droit, la bande constitue en elle-même une catégorie. Le droit élaborera sans nul doute des formes de procédure qui conviennent à cette catégorie spéciale de justiciables sans nécessairement suivre servilement les modèles qui existent déjà pour des regroupements de nature différente11.
Je passe donc à la jurisprudence relative à la capacité d'ester en justice des bandes (des conseils de bandes). Il est de jurisprudence constante qu'en raison des obligations et pouvoirs particuliers que la loi impose aux conseils de bandes, il doit exister une capacité implicite d'ester en justice pour exercer ces pouvoirs et respecter ces obligations12.
Une décision importante à cet égard est l'arrêt Alliance de la Fonction publique du Canada c. Francis et autres, [1982] 2 R.C.S. 72. Dans cet arrêt, il a été jugé que, même si la loi applicable ne conférait pas la personnalité morale à une bande ou à un conseil de bande donné, elle conférait bel et bien au conseil de la bande des pouvoirs qui, s'ils étaient exercés, assujettissaient le conseil de la bande aux mêmes obligations que celles que la loi impose aux personnes physiques qui exercent ces pouvoirs. La qualité du conseil de la bande en tant qu'entité dotée de la capacité juridique d'agir comme employeur en découlait nécessairement.
Cet arrêt a été appliqué dans le jugement Clow Darling Ltd. v. Big Trout Lake Band (1989), 70 O.R. (2d) 56 (C. dist.). Cette décision renvoie à plusieurs décisions antérieures13, dans lesquelles les tribunaux ont tous statué que la capacité juridique d'un conseil de bande d'ester en justice en son nom personnel découle des divers pouvoirs et devoirs qui lui sont conférés par la loi. Ainsi, un conseil de bande a, au même titre qu'une personne morale, le pouvoir d'agir et de contracter des obligations distinctes de celles de ses membres, et il a été jugé qu'il n'était pas toujours nécessaire de prononcer une ordonnance désignant un représentant dans les instances mettant en cause des bandes indiennes.
Par ailleurs, dans le jugement Joe v. Findlay (1987), 12 B.C.L.R. (2d) 166 (C.S.), il a été jugé que, même s'il n'est pas prévu par la Loi, le pouvoir d'un conseil de bande d'ester en justice au nom de la bande doit être inféré parce qu'il est nécessaire pour donner effet aux pouvoirs que la Loi confère à la bande. Le procès en question était une action qui avait été intentée par le conseil de la bande en vue de reprendre possession d'une partie des terres de la réserve qui avait été louée par un des membres de la bande à des non-membres. En plus de confirmer que le conseil avait la capacité juridique pour introduire une telle action, la Cour a également confirmé qu'il n'était pas nécessaire pour le conseil élu de chercher à obtenir le consentement des membres de la bande [à la page 172].
[traduction] Je n'accepte pas l'argument que le droit d'intenter une action devrait être considéré comme un "pouvoir" qu'on doit rechercher dans la loi et qui doit être strictement délimité. Il me semble qu'il ne s'agisse pas tant d'une question de pouvoir que d'une question de qualité, qualité qui doit être inférée de la nature des fonctions du conseil .
Le présent conseil de bande est élu par ses membres pour exercer des droits et accomplir des obligations provenant ou non de la loi, et notamment pour délivrer des permis d'occupation des terres de réserve. Dire qu'il a le pouvoir d'attribuer des terres de réserve, mais qu'il n'a pas la qualité d'en récupérer la possession lorsque les droits qu'il a accordés sont expirés reviendrait, à mon sens, à nier au conseil la capacité de s'acquitter efficacement de cette importante fonction. Le conseil ne peut exercer les pouvoirs que lui confère la loi s'il n'a pas en droit la qualité pour intenter une action comme la présente contre ceux qui continuent à occuper les terres en question une fois qu'ils ont perdu leurs droits. [Non souligné dans l'original.]
Parce que la capacité d'ester en justice de la bande (du conseil de la bande) découle implicitement des pouvoirs et obligations qui lui sont conférés par la loi et qu'elle y est liée, l'étendue de sa capacité d'ester en justice est incertaine. En d'autres termes, la bande ou le conseil de la bande ne se voit pas accorder une personnalité juridique dont l'étendue est proportionnée aux pouvoirs d'une personne physique. On a toutefois évité l'incertitude qui existe au sujet de la portée de la capacité d'une bande d'ester en justice en formulant des demandes en justice sous forme de recours collectifs14.
Analyse de la requête
Fait intéressant, l'avocat de la défenderesse convient que les bandes indiennes peuvent ester en justice en leur nom propre. Il soutient que la mesure dans laquelle elles peuvent le faire dépend de la nature du cas particulier. Cette façon de voir est conforme à la jurisprudence. Il fait valoir qu'en l'espèce, il cherchera à obtenir une réparation sur les fonds en fiducie de la bande et à exercer un droit de suite pour récupérer l'argent qui se trouve entre les mains des membres individuels de la bande. À son avis, l'intérêt que chacun des membres possède sur le compte en fiducie de la bande est comparable à l'intérêt qu'un bénéficiaire possède dans une succession non administrée. En revanche, les avocats des mis en cause considèrent les fonds en fiducie de la bande comme un droit collectif. L'intérêt de chacun des membres de la bande serait comparable selon eux aux droits que chacun possède sur les terres de la réserve. Ainsi, tout recours qui pourrait être ouvert ne peut, à leur avis, être exercé que contre la bande.
L'avocat de la bande indienne de Samson m'invite à déterminer si la réparation que la défenderesse sollicite peut à bon droit être réclamée des membres individuels de la bande ou si elle ne peut être réclamée, s'il y a lieu, que de la bande en tant que collectivité. Il ne convient pas de trancher ce genre de question dans le cadre d'une requête interlocutoire. Il ne convient pas non plus de décider si les sommes détenues en fiducie le sont pour la bande dans son ensemble ou pour ses membres individuels, et s'il existe une différence pratique et significative entre le fait de comparer l'intérêt que possèdent les membres individuels de la bande à celui que possède un bénéficiaire sur une succession non administrée et le fait de comparer cet intérêt à celui que possède la collectivité sur les terres de la réserve. Il ne convient pas non plus de décider si le recours que la défenderesse cherche à exercer est viable. Ce recours soulève indubitablement des questions. Indépendamment des réponses qu'on donne à ces questions, je ne suis pas persuadée que les ordonnances de désignation sollicitées par la défenderesse sont nécessaires.
Lorsqu'ils ont introduit la présente action, les demandeurs ont utilisé l'intitulé de cause suivant:
BANDE INDIENNE DE MONTANA, le chef Leo Cattleman, Marvin Buffalo, Rema Rabbit, Carl Rabbit et Darrell Strongman, en leur nom personnel et au nom de tous les autres membres de la bande indienne de Montana, résidant tous dans la réserve de Montana no 139, dans la province d'Alberta.
Dans ses avis de mise en cause, la défenderesse a désigné comme suit les parties:
BANDE INDIENNE DE SAMSON, le chef Terry Buffalo, Roland Littlepoplar, Dolphus Buffalo, Frank Buffalo, Raymond Lightning, Stan Crane, Lawrence Saddleback, Todd (Chester) Buffalo, Arnup Louis, Lester B. Nepoose, Jim Omeasoo et Robert Swampy, les conseillers de la bande indienne de Samson, en leur nom personnel et au nom de tous les membres de la bande indienne de Samson,
et
BANDE INDIENNE D'ERMINESKIN, le chef Eddie Littlechild, Ken Curtam, Gerry Ermineskin, John Ermineskin, Lester Fraynn, Brian Lee, Gordon Lee, Arthur Littlechild, Richard Littlechild, Emile Minde, Lawrence Rattlesnake, Curtis Ermineskin et Maurice Wolfe, de la bande indienne d'Ermineskin, en leur nom personnel et au nom de la bande indienne d'Ermineskin.
L'un des mis en cause, la bande indienne de Samson a, comme il a déjà été souligné, introduit contre la défenderesse une action (T-782-97) qui a été jointe à la présente action. L'intitulé de la cause a alors été remplacé par l'intitulé suivant:
LE CHEF FLORENCE BUFFALO, en son nom personnel et au nom de tous les autres membres de la NATION CRIE ET DE LA BANDE INDIENNE DE SAMSON,
et
NATION CRIE ET BANDE INDIENNE DE SAMSON,
demandeurs.
La façon dont les parties ont été désignées, c'est-à-dire en nommant d'abord la bande, puis en précisant que certains membres de la bande (habituellement les conseillers élus) agissent en leur nom personnel et au nom de tous les autres membres de la bande, dissipe toute incertitude qui pourrait exister au sujet du statut juridique. Ainsi que je l'ai fait remarquer, cette façon de procéder est normale. On ne m'a cité aucune décision dans laquelle il a été jugé nécessaire de désigner un tuteur à l'instance pour représenter les membres d'une bande qui sont frappés d'incapacité. De plus, si l'on considère que l'intitulé de cause vise un recours collectif, je répète que l'on ne m'a cité aucune décision qui exige que les personnes frappées d'incapacité soient représentées séparément par un tuteur à l'instance.
La Règle 1711 des Règles de la Cour fédérale permet l'introduction d'une instance sous forme de recours collectif. Tout ce qui est exigé, en premier lieu, c'est de libeller l'action sous forme de recours collectif ou de désigner les défendeurs en tant que groupe représenté par une ou plusieurs personnes. À moins qu'une exception ne soit soulevée par la suite, la Cour n'a pas à prononcer d'autre ordonnance pour permettre que la demande soit entendue sous forme de recours collectif. Les personnes qui entrent dans la catégorie visée peuvent demander à la Cour d'être exclues de la catégorie de personnes ainsi représentées et de se faire accorder le statut de demandeurs ou de défendeurs indépendants, selon le cas. En l'espèce, les avocats des mis en cause ont accepté et acceptent toujours la signification des divers actes de procédure au nom de leurs clients. Dans ces conditions, les personnes qui font partie de la catégorie en question seront avisées des procédures et de leur nature.
L'avocat de la défenderesse craint qu'après l'instruction de l'action, s'il obtient la réparation qu'il sollicite en vertu du droit de suite qu'il invoque, un ou plusieurs membres de la catégorie en question ne présentent une demande en vertu du paragraphe 1711(5) des Règles en vue d'être soustraits à l'exécution du jugement au motif qu'ils n'ont pas été régulièrement représentés, compte tenu du fait qu'ils sont frappés d'incapacité juridique, ou peut-être parce que la nature de la réparation que l'avocat sollicite exigeait d'une certaine manière qu'ils soient désignés comme défendeurs individuels. Aucune décision ne m'a été citée pour justifier ces préoccupations.
De surcroît, l'avocate de la bande indienne d'Ermineskin souligne qu'il ne convient pas de rendre une ordonnance désignant un tuteur à l'instance en vertu de la Règle 1700, étant donné que l'action en question n'est pas une instance visant des mineurs ou des incapables mentaux. Elle fait également remarquer qu'exiger qu'une personne, en l'occurrence le chef de la bande indienne d'Ermineskin, agisse comme tuteur à l'instance pour représenter le millier de mineurs que compte la bande ne serait absolument pas réaliste; ce serait un cauchemar sur le plan procédural.
Compte tenu de la façon dont ces actions et les mises en cause ont été libellées, on ne m'a pas persuadée qu'il était nécessaire de prévoir dans les directives d'autres mesures pour désigner un représentant.
Par ces motifs, une ordonnance donnant des directives aux mis en cause sera prononcée en la forme habituelle, sans les dispositions supplémentaires que l'avocat de la défenderesse sollicite en ce qui concerne la désignation d'un représentant.
1 [1991] 2 C.F. 273 (1re inst.).
2 Proclamation royale (1763), L.R.C. (1985), appendice II, no 1; Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.) [(mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 1) [L.R.C. (1985), appendice II, no 5]] (anciennement Acte de l'Amérique du Nord britannique, 1867), art. 132 et 91(24); Décret en conseil sur la terre de Rupert et le territoire du Nord-Ouest, L.R.C. (1985), appendice II, no 9, art. 14; Loi constitutionnelle de 1930, 20 & 21 Geo. v, ch. 26 (R.-U.) [(mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 16) [L.R.C. (1985), appendice II, no 26]], art. 1; Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44], partie VII; Traité no 6 (1867).
3 L. Gilbert, Entitlement to Indian Status and Membership Codes in Canada, Scarborough, Ont.: Carswell, 1996, à la p. 14.
4 Id., à la p. 14.
5 L.R.C (1985), ch. I-5.
6 S. Imai, et al. Aboriginal Law Handbook, Scarborough, Ont.: Carswell, 1993, aux p. 113 et 114.
7 Dans la décision Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1997] 2 C.N.L.R. 16 (C.F. 1re inst.), à la p. 45, le tribunal a rejeté l'analogie faite avec les municipalités sur le fondement des précédents cités dans cette affaire.
8 I. Rogers, The Law of Canadian Municipal Corporations, 2e éd., Agincourt, Ont.: Carswell, 1997, aux p. 1 et 2:
[traduction] "Une municipalité est, au sens strict et au sens propre, la personne morale créée par suite de la constitution des habitants d'une ville en municipalité aux fins de l'administration locale de celle-ci. On peut la définir plus librement comme "la personne morale constituée par suite de la constitution en municipalité des habitants résidants sur un territoire déterminé à qui le législateur a, directement ou indirectement par l'intermédiaire d'un mandataire quelconque, conféré la qualité, les droits et les devoirs d'une personne morale, notamment le droit d'administrer, par l'intermédiaire d'un conseil élu ou d'un autre organisme directeur, les questions d'intérêt local qui sont expressément énumérées ou qui découlent nécessairement de la nature et de la portée des pouvoirs conférés".
Voir également les p. 10 et 1313 et 1314.
9 R. Reiter, An Examination of the Evolving Concept of Band Councils, their Authorities and Responsibilities, and their Statutory Instruments of Power, Edmonton: First Nations Resource Council, 1990, à la p. 1.10, citant Afton Band of Indians v. A.G.N.S. (1978), 85 D.L.R. (3d) 454 (C.S.N.-É.); voir à la p. 1.18 du texte.
10 J. Woodward, Native Law, Toronto: Carswell, 1990, à la p. 14.
11 Id., aux p. 397 et 398.
12 Voir, par exemple, S. Imai, The 1997 Annotated Indian Act, Scarborough, Ont.: Carswell, 1997, à la p. 6. Voir également J. Woodward (précité), aux p. 395 et 396:
[traduction] Dans la plupart des décisions récentes, les tribunaux précisent bien que les bandes peuvent ester en justice. Une bande est une entité juridique à qui la loi confère des droits et impose des obligations. La bande doit être habilitée à ester en justice pour faire valoir ces droits et devrait pouvoir être poursuivie pour répondre de l'inexécution de ces obligations. Toute autre conclusion priverait de leur sens ces droits et ces obligations.
Voir également no 9, Reiter, à la p. 2.11
13 Dans le jugement King v. Gull Bay Indian Band (1983), 38 C.P.C. 1 (C. dist. Ont.), il a été jugé que les bandes indiennes sont des entités qui peuvent être poursuivies en justice, étant donné qu'elles sont créées par une loi fédérale et qu'elles possèdent le même statut dans chaque province.
Dans le jugement Bannon v. Pervais (1989), 68 O.R. (2d) 276 (C. dist.), la même Cour a aussi conclu que les bandes indiennes sont des entités juridiques qui peuvent par conséquent être poursuivies eo nomine.
Dans l'arrêt Kucey v. Peter Ballantyne Band Council, [1987] 3 W.W.R. 438 (C.A. Sask.), il a été jugé que le conseil de la bande peut ester en justice en son propre nom et qu'il possède une existence juridique qui va au-delà de celle de ses membres individuels.
De la même façon, dans l'arrêt Whitebear Band Council and Carpenters Provincial Council of Saskatchewan et al., Re (1982), 135 D.L.R. (3d) 128 (C.A. Sask.), il a été jugé que les conseils de bandes indiennes qui se voient conférer par la loi le droit de contracter des obligations juridiques peuvent ester en justice en leur nom personnel.
14 Voir W. Henderson, "Litigating Native Claims" (1985), 19 Gazette 174.