[1996] 3 C.F. 871
T-1474-96
John Cummins et Michael John Norum (requérants)
c.
Le ministre des Pêches et des Océans et le procureur général du Canada (intimés)
Répertorié : Cummins c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans) (1re inst.)
Section de première instance, juge Campbell— Vancouver, 19 et 20 juillet 1996.
Compétence de la Cour fédérale — Section de première instance — Requête en injonction quia timet provisoire pour interdire au ministre d’autoriser la pêche du saumon rouge du Fraser avant qu’au moins 1 600 000 saumons rouges adultes n’atteignent les frayères — La Cour n’a pas compétence pour faire droit à la requête — Les points soulevés ne sont pas jugeables — Il n’y a pas lieu pour la Cour de « reprendre » une décision prise par le ministre sur les conseils d’experts.
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Injonctions — Requête en injonction quia timet provisoire pour interdire au ministre d’autoriser la pêche du saumon rouge du Fraser avant qu’au moins 1 600 000 saumons rouges adultes n’atteignent les frayères — La réparation recherchée s’identifie avec la question du nombre de poissons qui doivent atteindre les frayères — Les points soulevés ne sont pas jugeables — Il n’y a pas lieu pour la Cour ni de « reprendre » la décision du ministre ni de faire fonction d’organisme de réglementation exerçant un pouvoir primant celui du ministre — Les objections doivent être adressées directement à l’autorité administrative responsable qui, à l’opposé de la Cour, fonctionne dans les domaines scientifique, politique et social tout à la fois.
Pêches — Requête en injonction quia timet provisoire pour interdire au ministre d’autoriser la pêche du saumon rouge du Fraser avant qu’au moins 1 600 000 saumons rouges adultes n’atteignent les frayères — L’art. 7 de la Loi sur les pêches investit le ministre du pouvoir discrétionnaire absolu d’accorder des permis de pêche — Le nombre de poissons qui doivent atteindre les frayères est une question qu’il appartient au ministre de décider sur les conseils d’experts — Il n’y a pas lieu pour la Cour de « reprendre » la décision du ministre.
Requête en injonction quia timet provisoire pour interdire au ministre d’autoriser la pêche du saumon rouge du Fraser avant qu’au moins 1 600 000 saumons rouges adultes n’atteignent les frayères et, au cas où le ministre délivre des permis de pêche ayant des répercussions sur les stocks de saumon rouge, ordonnance pour lui interdire d’autoriser des prises maximum sur ces stocks telles qu’il y aurait moins de 1 600 000 saumons de remonte, et lui interdire d’autoriser la vente des poissons pris en vertu de ces permis. Les intimés soutiennent que les points soulevés ne sont pas jugeables. L’article 7 de Loi sur les pêches investit le ministre du pouvoir discrétionnaire absolu d’accorder, directement ou par personne interposée, des baux et permis de pêche.
Jugement : la demande doit être rejetée.
La Cour n’a pas compétence pour faire droit à la requête. Les requérants demandent à la Cour de faire fonction d’organisme de réglementation exerçant un pouvoir primant celui du ministre. La réparation recherchée s’identifie avec la question du nombre de poissons qui doivent atteindre les frayères cette année. Cette question n’est pas jugeable. Une décision de ce genre reviendrait à « reprendre » les décisions que le ministre a déjà prises sur les conseils d’experts. Les objections en la matière doivent être adressées directement à l’autorité administrative responsable qui, à l’opposé de la Cour, fonctionne dans les domaines scientifique, politique et social tout à la fois.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), ch. F-14, art. 7.
JURISPRUDENCE
DÉCISION APPLIQUÉE :
Palmer et al. v. Nova Scotia Forest Industries (1983), 60 N.S.R. (2d) 271; 2 D.L.R. (4th) 397; 128 A.P.R. 271; 26 C.C.L.T. 22; 12 C.E.L.R. 157; [1984] 3 C.N.L.R. 107 (C.S.).
DISTINCTIONS FAITE AVEC :
MacMillan Bloedel Ltd. v. Mullin; Martin v. R. in Right of B.C., [1985] 3 W.W.R. 577; (1985), 61 B.C.L.R. 145; [1985] 2 C.N.L.R. 58 (C.A.).
DÉCISIONS CITÉES :
Pure Spring Co. Ltd. v. Minister of National Revenue, [1946] R.C.É. 471; [1947] 1 D.L.R. 501; [1946] C.T.C. 171; Calgary Power Ltd. and Halmrast v. Copithorne, [1959] R.C.S. 24; (1958), 16 D.L.R. (2d) 241; Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2; (1982), 137 D.L.R. (3d) 558; 44 N.R. 354.
DOCTRINE
Strayer, Barry L. The Canadian Constitution and The Courts, 3rd ed. Toronto : Butterworths, 1988.
REQUÊTE en injonction quia timet provisoire pour interdire au ministre d’autoriser la pêche du saumon rouge du Fraser en 1996 avant qu’au moins 1 600 000 saumons rouges adultes n’atteignent les frayères. Requête rejetée.
AVOCATS :
Christopher Harvey, c.r. pour les requérants.
Harry J. Wruck, c.r. pour les intimés.
Brenda Gaertner pour l’intervenante nation Sto’lo.
M. Hugh G. Braker pour l’intervenante B.C. Aboriginal Peoples’ Fisheries Commission.
PROCUREURS :
Russell & DuMoulin, Vancouver, pour les requérants.
Le sous-procureur général du Canada pour les intimés.
Mandell, Pinder, Vancouver, pour l’intervenante nation Sto’lo.
M. Hugh G. Braker, Port Alberni (Colombie-Britannique), pour l’intervenante B.C. Aboriginal Peoples’ Fisheries Commission.
Ce qui suit est la version française des motifs de l’ordonnance rendus par
Le juge Campbell : Par avis de requête introductif d’instance daté du 19 juin 1996 et déposé le même jour, les requérants concluent aux mesures de redressement suivantes :
1. Ordonnance quia timet pour interdire à l’intimé ministre des Pêches et des Océans d’approuver aucun accord de pêche autochtone ou de délivrer aucun permis de pêche communautaire des autochtones, qui permette la vente de saumons rouges du Fraser.
2. Ordonnance de certiorari pour annuler la partie de la décision que le ministre susmentionné a prise (ou a pu prendre avant l’audition de la requête en instance) et qui permet la pêche pour la vente ou la vente de poissons pris dans une pêcherie réservée aux autochtones, que ce soit par permission expresse à cet effet ou par allocation à cette pêcherie réservée d’une si grande quantité de poissons que la vente en est implicitement permise.
On voit bien, à la lecture de l’avis de requête, que les requérants contestent la politique actuellement suivie par le ministre des Pêches dans l’observation des droits de pêche, constitutionnellement garantis, des autochtones sur le Fraser. Ils préfèrent que le recours en contrôle judiciaire en la matière soit entendu après la fin de la saison de pêche 1996 afin d’être en mesure de réunir plus de preuves à l’appui. En ce qui concerne la saison de pêche 1996, cependant, ils concluent par avis de requête daté du 5 juillet et déposé le 19 juillet, à injonction quia timet provisoire comme suit :
1. Ordonnance pour interdire au ministre de permettre la pêche par les autochtones, la pêche sportive ou la pêche commerciale des stocks de saumon rouge du Fraser en 1996, à moins et avant qu’au moins 1 600 000 saumons rouges adultes n’atteignent les frayères, ou que l’estimation faite par la Pacific Salmon Commission de l’importance de la remonte, déduction faite des mortalités et des interceptions aux États-Unis, n’indique qu’au moins 1 600 000 saumons rouges adultes atteindront les frayères; et
2. au cas où le ministre délivre un permis de pêche communautaire des autochtones ayant des répercussions sur les stocks de saumon rouge du Fraser, ordonnance pour lui interdire d’autoriser dans ce permis (ou l’ensemble des permis de ce genre) des prises maximum sur ces stocks telles qu’il y aurait moins de 1 600 000 saumons de remonte, ou des prises qui excèdent la satisfaction raisonnable des besoins alimentaires, cérémoniels et religieux véritables des autochtones; et
3. au cas où le ministre délivre un permis de pêche communautaire des autochtones ayant des répercussions sur les stocks de saumon rouge du Fraser, ordonnance pour lui interdire d’autoriser la vente des poissons pris en vertu de ce permis.
Les injonctions du type recherché en l’espèce visent à prévenir un préjudice futur. Pour y avoir droit, les requérants doivent prouver que leur cause représente une question sérieuse, qu’ils souffriront d’un préjudice irréparable faute d’injonction et que la balance des préjudices éventuels de part et d’autre penche en faveur de leur cause.
Les requérants soutiennent qu’il y aura préjudice irréparable du fait que la pêcherie court un risque inacceptable si le ministre peut mettre à exécution ce qu’il se propose de faire. À cet égard, qu’il suffise de dire que les requérants croient qu’ils en savent davantage que le ministre sur le nombre de saumons dont la remonte doit être assurée.
Les intimés ont opposé un déclinatoire de compétence aux trois requêtes, par ce motif que celles-ci ne sont pas jugeables. Voici la teneur des arguments qu’ils proposent à cet égard :
1. Ce qui préoccupe les requérants, dans le cadre de cette requête, c’est le risque de dommage pour cette ressource halieutique si le ministre autorise pour 1996 la pêche autochtone, la pêche commerciale ou la pêche sportive des stocks de saumon du Fraser. Essentiellement, les requérants attaquent la gestion de cette pêcherie par le ministre.
2. L’article 7 de la Loi sur les pêches [L.R.C. (1985), ch. F-14] investit le ministre du pouvoir discrétionnaire absolu d’accorder, directement ou par personne interposée, des baux et permis de pêche :
7. (1) En l’absence d’exclusivité du droit de pêche conférée par la loi, le ministre peut, à discrétion, octroyer des baux et permis de pêche ainsi que des licences d’exploitation de pêcheries — ou en permettre l’octroi —, indépendamment du lieu de l’exploitation ou de l’activité de pêche.
3. Ce que les requérants demandent à la Cour de faire, c’est de « reprendre » les décisions du ministre. Ils demandent à la Cour de faire fonction de biologiste et de dire qu’elle sait mieux gérer une pêcherie que ne le fait le ministre, qui a été chargé par le législateur de la responsabilité de gérer les pêcheries et qui a sous ses ordres toute une équipe de biologistes du milieu marin et autres experts des pêches.
4. Les points soulevés par les requérants ne sont pas jugeables et la Cour ne peut ni ne doit en connaître.
En ce qui concerne la question de savoir si les points soulevés par la requête sont jugeables ou non, les intimés citent ces passages de l’ouvrage The Canadian Constitution and the Courts (3e éd.) de M. Barry L. Strayer (qui siège maintenant à la Cour d’appel fédérale) (aux pages 216, 219 et 220) :
[traduction] Dans le cas même où il y a une partie qualifiée et un point litigieux suffisamment bien défini et qui appelle une décision, la juridiction saisie peut toujours conclure que les questions soulevées ne se prêtent pas à une décision judiciaire.
…
Si, comme nous l’avons vu, la Constitution canadienne n’impose pas une séparation rigide des pouvoirs ni ne limite expressément les tribunaux à la fonction juridictionnelle, ceux-ci acceptent néanmoins que dans certains domaines, ils ne peuvent « reprendre » les décisions des deux autres pouvoirs.
En premier lieu, il y a un vaste domaine de décision gouvernementale qui a été réservé à l’exécutif. Les tribunaux judiciaires peuvent examiner les décisions de l’exécutif pour s’assurer qu’elles relèvent bien de l’autorité de l’organisme concerné, et peut-être pour voir si elles sont conformes aux conditions de forme et aux règles de droit, dont les prescriptions de la Charte canadienne des droits et libertés. Mais dans la mesure où le pouvoir qu’exerce l’exécutif est de nature purement discrétionnaire, le juge ne peut substituer son pouvoir discrétionnaire à celui de l’organisme qui en est investi.
En second lieu, le pouvoir législatif, tant qu’il observe les normes prescrites par la Loi constitutionnelle, peut exercer son pouvoir comme il l’entend. Le juge peut examiner une loi au regard des limitations constitutionnelles du pouvoir législatif, mais ne peut se prononcer sur son mérite intrinsèque. Il ne s’inquiétera ni de la sagesse de la législation ni de la possibilité d’un abus du pouvoir législatif.
Les intimés citent diverses jurisprudences qui concordent avec l’observation ci-dessus du juge Strayer : Pure Spring Co. Ltd. v. Minister of National Renenue, [1946] R.C.É. 471; Calgary Power Ltd. and Halmrast v. Copithorne, [1959] R.C.S. 24; et Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2.
En guise d’illustration des cas où la requête en injonction est rejetée par ce motif que le point litigieux soulevé n’est pas jugeable, ils citent l’affaire Palmer et al. v. Nova Scotia Forest Industries (1983), 60 N.S.R. (2d) 271 (C.S.), dans laquelle la justice a été saisie d’une action en injonction pour interdire à la défenderesse de traiter certaines zones aux herbicides du type phénoxy. Les demandeurs y concluaient à jugement déclarant qu’ils avaient le droit de ne pas être exposés aux herbicides du type phénoxy 2,4-D et 2,4,5-T.
Quelque 150 pièces avaient été versées au dossier, dont 12 volumes de rapports d’experts commis par les demandeurs et 5 volumes de rapports d’experts commis par la défenderesse. Le juge Nunn a expliqué en ces termes, à la page 343, son refus de rendre le jugement déclaratoire demandé :
[traduction] … la Cour n’a pas compétence pour accorder la réparation consistant en un jugement déclarant que les demandeurs ont le droit de ne pas être exposés aux herbicides du type phénoxy— La Cour ne peut se prononcer que sur les droits qui existent entre les parties. Ce qui est en cause n’est pas jugeable à titre de litige entre ces parties. Il s’agit là d’une question d’ordre social, qui relève de la compétence du gouvernement ou d’un organisme de réglementation. [Soulignement ajouté.]
Et de formuler cette critique de l’action dont il était saisi (aux pages 350 et 351) :
[traduction] Dans une certaine mesure, cette affaire s’apparente à l’appel contre la décision de l’organisme de réglementation, et il faut décourager toute démarche en justice de ce genre dès qu’elle s’amorce. Ceux qui s’opposent à l’utilisation d’une substance chimique donnée doivent s’adresser aux organismes de réglementation, voire au gouvernement lui-même qui a la charge de vastes domaines de politique générale. Il n’appartient pas aux tribunaux judiciaires de devenir un organisme de réglementation de ce genre. Ils n’ont ni l’expertise ni le personnel nécessaire pour exercer pareille fonction. Qu’il suffise de dire que la présente décision portera uniquement sur le litige entre les parties en présence.
En ce qui concerne la question de la dioxine, il a fait, à la page 348, une observation qui a particulièrement application en l’espèce :
[traduction] En ce qui concerne les questions plus générales concernant la dioxine, il ne semble guère nécessaire de rappeler qu’un tribunal judiciaire n’est pas le lieu pour résoudre les questions scientifiques. C’est à la science qu’il appartient d’y répondre conformément aux méthodes traditionnellement reconnues de recherche scientifique … si la science elle-même est incertaine, un tribunal judiciaire ne peut pas résoudre le conflit et rendre la chose certaine.
En réponse au déclinatoire de compétence des intimés, les requérants soutiennent qu’une injonction s’impose pour protéger la ressource en attendant l’audition du recours en contrôle judiciaire. À cet égard, ils font le parallèle entre l’affaire en instance et la cause MacMillan Bloedel Ltd. v. Mullin; Martin v. R. in Right of B.C., [1985] 3 W.W.R. 577 (C.A.C.-B.), où il était question de risque pour des arbres, non pas des saumons. Dans cette affaire, les autochtones de l’île Meares, se réclamant d’un droit ancestral, agissaient en injonction interlocutoire pour arrêter l’abattage des arbres.
La Cour d’appel de la Colombie-Britannique, se posant la question de savoir [traduction] « s’il faut préserver le fonds dans son état actuel en attendant la résolution du problème », y a répondu par l’affirmative par ce motif que [traduction] « si la coupe se poursuit et qu’il soit jugé par la suite que les Indiens ont droit à la préservation des arbres dans cette région, il ne sera plus possible de leur donner ce droit ». (Aux pages 591 et 592.)
Selon les requérants, la cause MacMillan Bloedel illustre les cas où la juridiction saisie conclut au risque de préjudice irréparable. En l’espèce, disent-ils, faute d’injonction pour permettre à un nombre suffisant de saumons rouges d’atteindre les frayères, eux-mêmes n’auront plus le droit de récolter la progéniture de ces poissons lors de la saison prochaine, ce qui constitue un préjudice irréparable puisque le bien qu’ils entendent récolter n’existera plus. En conséquence, il faut préserver cette pêcherie dans son état actuel, tout comme la Cour d’appel a décidé, dans l’affaire MacMillan Bloedel, de préserver la forêt.
Je fais droit au moyen d’irrecevabilité pris par les intimés. Ce que veulent les requérants, c’est que la Cour fasse fonction d’organisme de réglementation exerçant un pouvoir primant celui du ministre.
La mesure de réparation visée par l’avis de requête s’identifie avec la question essentielle du nombre de poissons qui doivent atteindre les frayères cette année. À mon avis, cette question ne se prête pas à une solution judiciaire. Je conviens avec les intimés que d’essayer de rendre une décision de ce genre reviendrait à « reprendre » les décisions que le ministre a déjà prises sur les conseils d’experts. Je partage le raisonnement tenu par le juge Nunn dans Palmer et al v. Nova Scotia Forest Industries, savoir que les objections de ce genre doivent être adressées directement à l’autorité administrative responsable qui, à l’opposé de la Cour, fonctionne dans les domaines scientifique, politique et social tout à la fois.
La réponse concluante à l’argument des requérants sur la préservation des ressources est donnée par Mme Gaertner, qui représente la nation Sto’lo, une intervenante en l’espèce. Dans ses conclusions, elle souligne le fait primordial que les requérants n’ont pas un droit ancestral, garanti par la Constitution, à faire valoir, au contraire des requérants dans l’affaire MacMillan Bloedel.
Par ces motifs, je conclus que je n’ai pas compétence pour accorder la réparation visée par l’avis de requête.