Gérard Biais (Appelant)
c.
L'honorable Ron Basford (Intime)
Cour d'appel. Le juge en chef adjoint Noël, les
juges Thurlow et Walsh—Montréal, le 18 jan-
vier; Ottawa, le 19 janvier 1972.
Examen judiciaire—Compétence—Syndic de faillite—
Enquête menée par le surintendant des faillites—Restriction
de la licence du syndic par le Ministre—La Cour peut-elle
examiner la décision du Ministre—Fait-elle partie d'un «pro-
cessus judiciaire ou quasi judiciaire,,—Loi sur la faillite,
S.R.C. 1970, c. B-3, art. 5(8), 9(4), 10(2).
A la suite d'une enquête menée par le surintendant des
faillites en vertu de l'article 5(8) de la Loi sur les faillites sur
la conduite de B, syndic de faillite, détenteur d'une licence
depuis 1953, l'intimé (le ministre de la Consommation et des
Corporations) a, le 2 mai 1968, limité la licence de B à
l'administration des dossiers en main. La licence de B a été
soumise à la même restriction lors de son renouvellement en
1969, 1970 et 1971. Le 4 novembre 1971, le Ministre a
rejeté la demande de B de lever la restriction. Le 17
décembre 1971, le Ministre a rejeté la demande de licence
sans restriction présentée par B pour 1972. Dans son rejet
des deux demandes, le Ministre a invoqué la conduite de B
qui avait entraîné l'imposition de la première restriction de
sa licence. B a porté l'affaire devant la Cour fédérale pour
obtenir, en vertu de l'article 28 de la Loi sur la Cour
fédérale, l'annulation des ordonnances du Ministre en date
des 4 et 17 décembre 1971. L'intimé a invoqué l'incompé-
tence de la Cour en demandant le rejet de cette demande.
Arrêt: La Cour est compétente pour entendre la demande
de B en vertu de l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale.
Le juge en chef adjoint Noël (le juge Walsh y souscri-
vant): En évitant de suspendre ou d'annuler la licence du
requérant selon l'article 10(2) de la Loi sur la faillite à la
suite de l'enquête menée sur sa conduite en vertu de l'article
5(8) et en lui délivrant au lieu de cela une licence avec une
restriction selon la procédure prévue à l'article 9(4), le
Ministre mettait effectivement fin à la licence de B et il se
pourrait que le respect de la justice naturelle exige que le
rapport du surintendant des faillites sur lequel il s'est fondé
pour ce faire soit soumis à B pour qu'il puisse avoir l'occa-
sion de le réfuter.
Le juge Thurlow (le juge Walsh y souscrivant): Même si la
décision du Ministre en date du 17 décembre 1971 était une
décision administrative selon l'article 9(4), elle était «légale-
ment soumise à un processus de nature judiciaire ou quasi
judiciaire» au sens de l'article 28 de la Loi sur la Cour
fédérale, c.-à-d. que le Ministre doit agir en toute justice et
impartialité et, en l'espèce, qu'il aurait dû fournir à B
l'occasion de répondre au rapport du surintendant des failli-
tes. Arrêt suivi: St. John c. Fraser [1935] R.C.S. 441; arrêt
mentionné: Wiswell c. Winnipeg [1965] R.C.S. 512.
REQUÊTE.
Pierre Lamontagne pour l'appelant.
Paul 011ivier, c.r. pour l'intimé.
LE JUGE EN CHEF ADJOINT NO1L—Par sa
requête l'intimé, l'honorable Ron Basford [le
ministre de la Consommation et des Corpora-
tions—Éd.], demande à cette Cour de mettre fin
à la demande amendée du requérant, Gérard
Blais, d'examen et d'annulation d'une décision
rendue le 4 novembre 1971 par l'intimé mainte-
nant la décision de restreindre la licence de
syndic du requérant en vertu de la Loi sur la
faillite, et la décision du 17 décembre 1971 de
ne renouveler la licence du requérant pour l'an-
née 1972 qu'aux seules fins de compléter l'ad-
ministration des dossiers en main au 31 décem-
bre 1967 au motif que cette Cour n'a pas
compétence pour annuler lesdites décisions.
La demande d'examen et d'annulation des
dites décisions de l'intimé, l'honorable Ron Bas-
ford, est fondée sur les motifs suivants, savoir:
(1) l'intimé et le surintendant des faillites
n'ont pas observé un principe de justice natu-
relle, en ce qu'ils n'ont pas, en rapport avec
certaines allégations portées à l'encontre du
requérant, suivi la règle audi alteram partem;
(2) l'intimé a fondé sa décision en son ordon-
nance sur une conclusion de faits erronés
tirée sans tenir compte des éléments portés à
sa connaissance et à la connaissance du
surintendant;
(3) le requérant déclare de plus que la preuve
sera faite qu'à la connaissance de l'intimé et
du surintendant, la décision dont il se plaint
équivaut à une annulation de la licence du
requérant.
Le requérant détient une licence de syndic
depuis 1953. Le 2 mai 1968, le ministre de la
Consommation et des Corporations, sur un rap
port du surintendant des faillites (en vertu des
dispositions de l'article 3(8) (maintenant 5(8)'
de la Lui sur la faillite, S.R.C. 1970, c. 13-3) en
date du 8 septembre 1967 recommandant que la
licence de syndic du requérant soit annulée et
qu'il soit destitué de ses fonctions à titre de
syndic de toutes faillites administrées par lui en
raison de ses agissements dans l'affaire Gingras
& Frères Limitée, rendit une décision compor-
tant que la licence du requérant soit restreinte à
l'administration des dossiers en main. La
licence du requérant fut par la suite renouvelée
par décision du Ministre pour les années 1969,
1970, 1971 et 1972 sujette à la même restric
tion, soit aux seules fins de compléter l'adminis-
tration des dossiers en main au 31 décembre
1967.
Le 31 août 1967, le requérant occupait
comme syndic dans 127 dossiers de faillites.
Depuis le début de septembre 1967, d'abord
volontairement, et ensuite en vertu des restric
tions imposées à sa licence, il ne pouvait accep-
ter, ni n'a-t-il accepté, de nouveaux dossiers. Au
4 novembre 1971 et au 17 décembre 1971 il
n'occupait plus que dans quatre dossiers de
faillites comme syndic.
La restriction dite volontaire de ne pas accep-
ter de nouveaux dossiers à compter du début de
septembre 1967 lui a, dit le requérant, été impo
sée par le surintendant des faillites par une
lettre du 13 septembre 1967, adressée à son
bureau. Le requérant demanda par la suite une
révision de l'ordonnance du 2 mai 1968 à la
suite de certaines représentations écrites qui lui
furent faites par le surintendant des faillites
dans une série de lettres, mais sans succès,
puisque le permis émis ne l'autorisait toujours
qu'à administrer les dossiers en cours jusqu'à ce
qu'il les ait terminés.
L'intimé soutient que cette Cour n'a pas com-
pétence pour entendre la demande d'examen et
d'annulation du requérant pour les raisons sui-
vantes: il s'agit d'abord, selon le procureur de
l'intimé, pour ce qui est de la décision du Minis-
tre de restreindre la licence du requérant
comme il l'a fait, d'une simple décision adminis
trative qu'il avait le droit de prendre en vertu
des paragraphes 9(3) et (4) 2 de la Loi sur la
faillite n'impliquant aucune décision judiciaire
ou quasi judiciaire et contre laquelle le requé-
rant ne peut, en raison même des termes de
l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale, exer-
cer le recours d'examen et d'annulation prévu à
cet article. L'intimé soumet de plus que la
seule décision qui pourrait faire l'objet d'une
annulation, s'il était permis au requérant de
l'attaquer en vertu de l'article 28 de la Loi sur
la Cour fédérale, serait la décision du Ministre
en date du 17 décembre 1971 renouvelant la
licence restrictive du requérant. Le procureur
de l'intimé soutient en effet que lors de la
décision du Ministre du 4 novembre 1971 par
laquelle il refusait de réviser la décision restrei-
gnant la licence du requérant, le Ministre n'avait
pas encore été saisi de la demande écrite du
requérant pour le renouvellement de sa licence
pour l'année 1972.
L'intimé soutient enfin que le requérant n'a-
vait aucun droit au renouvellement de sa licence
pour l'année 1972 autrement qu'elle ne fut en
fait renouvelée soit avec la restriction y atta-
chée et par conséquent en renouvelant la
licence du requérant comme il l'a fait, l'intimé
n'a pu affecter le requérant dans ses droits.
L'argument du procureur de l'intimé me paraît
sérieux et mérite sûrement d'être examiné avec
soin et cette question devra, lors de l'appel, être
étudiée soigneusement. Pour l'instant, cepen-
dant, il ne s'agit que de décider seulement si
cette Cour a juridiction pour entendre la
requête du requérant pour examen et annulation
de la décision du Ministre restreignant sa
licence et, effectivement, comme il le soutient,
l'annulant. Il ne me paraît pas qu'on puisse dire
que cette Cour n'a pas juridiction pour entendre
le recours que veut exercer le requérant en
vertu de l'article 28 de la Loi sur la Cour
fédérale.
Cette Cour, à mon avis, a juridiction pour
entendre ce recours pour les deux motifs sui-
vants: d'abord, il est clair qu'en restreignant la
licence du requérant, comme l'a fait le Ministre
le 2 mai 1968 au lieu de la suspendre ou de
l'annuler, comme il aurait dû le faire en vertu du
paragraphe 10(2) de la Loi sur la faillite sur
réception du rapport du surintendant qui fit
suite à son enquête conduite en vertu du para-
graphe 3(8) de la loi révélant des agissements
prétendument fautifs de la part du requérant
dans l'affaire Gingras & Frères Limitée, le
Ministre a excédé sa juridiction et adopté une
procédure qui n'était pas autorisée par la loi. Il
n'est pas possible pour le requérant d'attaquer
cette décision par le recours prévu à l'article 28
puisqu'elle a été rendue avant l'entrée en
vigueur de la Loi sur la Cour fédérale mais il est
quand même nécessaire de noter ici que cette
décision du 2 mai 1968 est le début d'une
procédure (et en forme partie) qui jointe à des
renouvellements annuels subséquents restric-
tifs, auront pour effet d'annuler la licence du
requérant. L'intimé, en effet, en évitant de sus-
pendre ou d'annuler la licence du requérant
sous le paragraphe 10(2) 3 de la Loi sur la faillite
et en utilisant la procédure prévue au paragra-
phe 9(4) de ladite loi, mettra effectivement fin à
la licence du requérant. Il est possible que l'in-
timé ne puisse, par des renouvellements succes-
sifs de licence en vertu du paragraphe 9(4)
ayant pour effet de mettre fin aux activités du
requérant comme syndic et éventuellement
annuler sa licence, empêcher le requérant
d'exercer le droit d'être entendu qui lui est
donné par le paragraphe 10(2) de la •loi, en
prétendant, comme le soutient le procureur de
l'intimé, que ce droit n'existe pas pour ce qui
est du renouvellement de sa licence en vertu du
paragraphe 9(4).
II est possible que le requérant ayant exercé
la charge de syndic depuis 1953, ait quand
même le droit d'être entendu, même si le para-
graphe 9(4) ne le dit pas, sur une décision prise
en vertu de ce paragraphe qui a pour effet de le
léser dans ses droits. Il est possible aussi de
soutenir que le requérant ne doit pas être consi-
déré comme un simple solliciteur de licence en
vertu du paragraphe 9(3) qui demande l'émis-
sion d'une licence, mais bien un syndic en exer-
cice qui a droit à un renouvellement à moins
qu'il ne soit pas avantageux pour le public
qu'elle soit renouvelée sans conditions ou res
trictions, ou si renouvelée, qu'elle le soit avec
conditions ou restrictions comme ici, lesquelles,
comme nous l'avons vu, auront pour effet de
terminer ses activités comme syndic. Si le
Ministre a pris cette décision de terminer ses
activités sur la foi d'un rapport adverse, il est
possible que la justice naturelle exige que l'on
porte le contenu de ce rapport à sa connais-
sance afin qu'il ait l'opportunité, s'il le peut, de
le réfuter, puisque c'est par suite de l'examen
du contenu de ce rapport et de l'appréciation
qu'il en a fait que le Ministre a rendu sa
décision.
Selon le procureur du requérant, depuis la
décision du Ministre en 1968 de réduire sa
licence jusqu'à la dernière décision du 17
décembre 1971 renouvelant encore sa licence
d'une façon restreinte pour l'année 1972 mais
dans le but, comme nous l'avons vu, de l'annu-
ler, décisions fondées sur deux rapports d'en-
quête dont le contenu n'a pas encore été com-
muniqué au requérant ou à son procureur et
dont il n'a pu, par conséquent, contester la
teneur, le requérant a maintes fois tenté d'obte-
nir que le Ministre révoque sa décision et lui
décerne une licence ne contenant aucune res
triction mais, sans succès et ce malgré, selon le
procureur du requérant, une décision favorable
de la Cour supérieure de Sherbrooke, P.Q., dans
l'affaire Gingras & Frères Limitée qui avait,
comme nous l'avons vu, donné lieu à la restric
tion de sa licence en 1968.
Les deux requêtes de l'intimé sont, par consé-
quent, rejetées avec dépens mais le requérant
n'aura droit qu'aux dépens d'une requête
seulement.
* * *
LE JUGE THURLOW—Ces requêtes soulèvent
la question de savoir si la Cour est compétente,
en vertu de l'article 28 de la Loi sur la Cour
fédérale, pour examiner et annuler les décisions
du ministre de la Consommation et des Corpo
rations, rendues les 4 novembre et 17 décembre
1971 et maintenant la restriction imposée, le 2
mai 1968, à la licence de syndic de faillite de
l'appelant. Cette restriction avait été maintenue
lors des renouvellements successifs de la
licence en 1969, 1970, 1971 et 1972.
L'article 28 donne à la Cour ce pouvoir d'e-
xamen et d'annulation à l'égard de toute déci-
sion ou ordonnance rendue par un office, une
commission ou un autre tribunal fédéral ou à
l'occasion de procédures devant un office, une
commission ou un autre tribunal fédéral, «autre
qu'une décision ou ordonnance de nature admi
nistrative qui n'est pas légalement soumise à un
processus judiciaire ou quasi judiciaire». L'ex-
pression «office, commission ou autre tribunal
fédéral» est définie à l'article 2g) et signifie (à
quelques exceptions près qui sont pour nous
sans importance) un organisme ou une ou plu-
sieurs personnes ayant, exerçant ou prétendant
exercer des pouvoirs conférés par une loi du
Parlement du Canada. Comme les décisions en
question ont été prises dans l'exercice ou le
prétendu exercice de pouvoirs découlant de la
Loi sur la faillite, la Cour a compétence à moins
que la décision en question ne soit «de nature
administrative qui n'est pas légalement soumise
à un processus judiciaire ou quasi judiciaire».
L'émission de licences, en tant que catégorie
de fonctions, a très souvent été classée, même
si cela n'a pas toujours été le cas, comme un
acte de nature judiciaire ou quasi judiciaire
(voir par exemple Sharpe c. Wakefield [1891]
A.C. 173, par Lord Halsbury à la page 179)
cependant, il ne semble pas y avoir de règle
stricte et précise en la matière et la décision
dépend du mode particulier d'octroi de la
licence et des dispositions législatives qui lui
sont applicables. Voici à ce sujet une citation du
juge Martland dans l'arrêt Calgary Power Ltd.
c. Copithorne [1959] R.C.S. 24 à la page 30:
[TRADUCTION] Pour déterminer si un organisme ou une per-
sonne exerce des fonctions judiciaires ou quasi judiciaires,
il est nécessaire d'examiner l'objet précis de ses fonctions et
de déterminer ensuite si on lui fait un devoir d'agir de façon
judiciaire.
En l'espèce, comme la Loi donnant naissance
à la compétence en question est la Loi sur la
faillite, il faut étudier la portée des fonctions
qu'elle confère au Ministre; cependant, ce fai-
sant, il est important de ne pas oublier qu'en
vertu de l'article 28 de la Loi sur la Cour
fédérale, la question qui se pose n'est pas celle
de savoir si ces fonctions sont de nature admi
nistrative ou judiciaire mais plutôt celle de
savoir si la Loi exige que les décisions ou
ordonnances, prises dans le cadre de cette com-
pétence, bien que de nature administrative, sont
soumises par la Loi à un processus judiciaire ou
quasi judiciaire.
L'article 5 de la Loi sur la faillite prévoit la
nomination d'un surintendant des faillites avec
le pouvoir, inter alfa, de recevoir les demandes
de licences, et- de renouvellement de celles-ci,
pour agir comme syndic aux termes de la pré-
sente Loi; d'émettre, sur autorisation du minis-
tre de la Consommation et des Corporations, les
licences et leur renouvellement; de mener des
enquêtes sur l'actif du failli et, avec l'autorisa-
tion du tribunal des faillites, d'examiner les
registres privés des syndics.
En vertu de l'article 5(8), lorsqu'il lui appa-
raît, après enquête, qu'un syndic n'a pas rempli
ses fonctions convenablement ou a été coupable
d'une gestion irrégulière ou ne s'est pas entière-
ment conformé à la Loi quant à la bonne admi
nistration de l'actif d'un failli, le surintendant
peut soumettre au Ministre un rapport, accom-
pagné des recommandations qu'il juge
appropriées.
En vertu de l'article 9(2), le surintendant a
également le devoir de faire une enquête sur la
réputation et la compétence de tout solliciteur
de licence, selon qu'il le juge utile ou opportun,
et de remettre au Ministre un rapport de l'en-
quête, ainsi que sa recommandation motivée
pour ou contre l'octroi de la licence.
Le pouvoir d'autoriser l'émission et le renou-
vellement des licences, avec ou sans restriction,
selon qu'il le juge opportun, et le pouvoir de
suspendre ou d'annuler ces licences sont, toute-
fois, réservés au Ministre lui-même en vertu des
dispositions suivantes:
9. (3) Aussitôt qu'il a reçu un rapport du surintendant sur
la réputation et la compétence d'un solliciteur d'une licence,
le Ministre, s'il juge la chose avantageuse pour le public,
peut autoriser l'émission d'une licence, laquelle doit spéci-
fier le district ou les districts de faillite ou la partie d'un
district ou de districts de faillite, où le titulaire de la licence
a le droit d'agir.
(4) La licence doit être établie dans la forme prescrite et
elle expire le 31 décembre de chaque année, mais elle peut
être renouvelée d'une année à l'autre, sous réserve, toute-
fois, des conditions ou restrictions que le Ministre peut
juger utile d'y apporter; le droit à acquitter pour la licence
et pour chacun de ses renouvellements doit être établi par le
Ministre.
10. (2) Le Ministre, après avoir étudié un rapport qu'il a
reçu du surintendant conformément au paragraphe 5(8), et
après que le titulaire de la licence a eu l'occasion raisonna-
ble de se faire entendre à cet égard, et après l'enquête et
l'investigation supplémentaires qu'il juge appropriées, peut
suspendre ou annuler la licence d'un titulaire de licence, et
en ce cas doit ordonner que le titulaire soit destitué de ses
fonctions à titre de syndic de tous les actifs administrés par
ce titulaire, et il peut nommer un autre ou d'autres titulaires
de licences pour agir à titre de syndics de la totalité ou de
chacun de pareils actifs aux place et lieu du syndic dont la
licence a été suspendue ou annulée.
Notons que le pouvoir du Ministre d'autori-
ser, en vertu de l'article 9(3), l'émission d'une
licence n'est pas absolu. Il ne s'exerce que
lorsque le Ministre a reçu le rapport du surin-
tendant qui, je suppose, inclut aussi la demande
et la recommandation motivée du surintendant
pour ou contre l'octroi de la licence; toutefois,
le Ministre n'est pas lié par la recommandation
ou les motifs, pas plus qu'il n'est lié par le
contenu de la demande. Il peut approuver l'oc-
troi de la licence malgré la recommandation
contraire du surintendant ou la refuser malgré
une recommandation favorable de ce dernier. Il
n'a pas à accepter les motifs du surintendant et
peut suivre les siens. Il a pour tâche de décider
si l'octroi de la licence est une «chose avanta-
geuse pour le public» et l'autorisation de l'émis-
sion de la licence est à sa discrétion si, et
seulement, si il juge la chose avantageuse pour
le public. A cet effet, l'article 9(4) lui donne en
outre le pouvoir, lorsqu'il autorise le renouvelle-
ment d'une licence, d'imposer les conditions ou
restrictions qu'il peut juger utile d'y apporter.
L'article 10(2) lui donne également le pouvoir
de suspendre ou d'annuler une licence après
avoir étudié un rapport reçu conformément aux
dispositions du paragraphe 5(8) qui, comme
nous l'avons déjà mentionné, peut inclure les
recommandations du surintendant, mais seule-
ment après que le titulaire de la licence a eu
l'occasion raisonnable de se faire entendre à cet
égard.
En dehors de ces considérations, les disposi
tions sur l'émission des licences, envisagées
comme un tout, devraient, à mon avis, être
considérées comme instaurant un système d'é-
mission quasi permanent de licences aux per-
sonnes remplissant les conditions exigées, dans
la mesure où le Ministre juge avantageux pour
le public de leur accorder la licence. La disposi
tion sur l'expiration des licences le 31 décembre
de chaque année et leur renouvellement, tout en
permettant de réviser annuellement, du point de
vue de l'intérêt public, le bien-fondé de la
prolongation de la licence avec ou sans restric
tion, aurait pratiquement peu d'intérêt, si les
syndics de faillite nommés en décembre
devaient être disqualifiés à la fin de ce mois en
raison du refus du renouvellement de leur
licence, uniquement sur des motifs n'ayant rien
à voir avec l'intérêt public.
Par conséquent, il me semble qu'en dehors
des considérations portant sur la définition de
ce qui pourra constituer l'intérêt public, une
personne ayant les qualités requises et faisant
une demande de licence est en droit de s'atten-
dre à ce que la licence lui soit accordée et soit
renouvelée d'année en année aussi longtemps
qu'elle désire rester titulaire de la licence et se
conformer aux règles.
La licence du requérant a été accordée en
1953 et renouvelée chaque année sans aucune
restriction jusqu'en 1968. En 1967, cependant,
une enquête a été menée en vertu des disposi
tions de l'article 5(8) sur la façon dont il gérait
le patrimoine d'un failli; en attendant le résultat
de l'enquête, il avait accepté de ne pas entre-
prendre l'administration de nouveaux actifs.
C'est à la suite des résultats de l'enquête menée
en vertu de l'article 5(8) que le Ministre, le 2
mai 1968, a ordonné que la licence du requérant
soit limitée à l'administration des dossiers en
main. Lors de son renouvellement, en 1969,
1970 et 1971, sa licence fut soumise à la même
restriction. En septembre 1971, le requérant a
demandé au Ministre de supprimer cette restric
tion; ce dernier a refusé, par décision du 4
novembre 1971, invoquant la conduite du
requérant, qui l'avait incité à imposer cette res
triction, ainsi que les normes professionnelles
exigées à l'heure actuelle, plus élevées que
celles existant au moment où la restriction a été
imposée. En septembre 1971 également, le
requérant a demandé pour 1972 le renouvelle-
ment sans restriction de sa licence; de nouveau,
par décision du 17 décembre 1971, le Ministre a
refusé de lever la restriction et le renouvelle-
ment de la licence comportait encore cette res
triction. Cette fois-ci, le Ministre prétend, dans
sa décision, exercer le pouvoir d'imposer des
restrictions que lui confère l'article 9(4) mais les
motifs qu'il donne se limitent aux faits qui ont
conduit à l'imposition de la restriction.
L'avocat du requérant cherche à invoquer
deux moyens. On a dit tout d'abord, qu'il se
proposait de démontrer que les deux décisions
attaquées n'en constituaient en fait qu'une
seule; que la décision du 2 mai 1968, imposant
la restriction à la licence en cours d'année ne
pouvait se justifier qu'à titre d'exercice du pou-
voir de suspendre ou d'annuler conféré par l'ar-
ticle 10(2) puisque la décision donne elle-même
les résultats de l'enquête menée en vertu de
l'article 5(8); que la décision du 4 novembre
1971 relève du même pouvoir et que la décision
du 17 décembre 1971, tout en laissant croire
qu'elle a été prise en vertu du pouvoir conféré
par l'article 9(4) n'est en réalité qu'une autre
facette de l'exercice du pouvoir conféré par
l'article 10(2). Comme l'article 10(2) demande
expressément qu'on donne au titulaire de la
licence l'occasion de se faire entendre, l'avocat
du Ministre n'a pas contesté que l'exercice du
pouvoir prévu à cet article pourrait être révisé
par cette Cour en vertu de l'article 28 et il
semble clair que si l'on parvenait à prouver ces
prétentions la Cour serait compétente. Cepen-
dant, en l'espèce, la compétence elle-même ou
l'absence de compétence n'apparaîtra que lors-
qu'on aura établi le bien-fondé de ces • préten-
tions, lors de l'audition de la demande de révi-
sion. En ce qui concerne cette phase du procès,
la marche à suivre semble être donc de reporter
jusqu'à l'audience la décision sur la question de
compétence et de la renvoyer à la Cour, pour
examen, lorsque celle-ci étudiera la demande au
fond. En outre, comme en envisageant sous cet
angle l'affaire du requérant la décision du 4
novembre apparaît intimement liée à celle du 17
décembre et renvoie à la licence de 1972, je
n'annule pas, à ce stade des procédures, la
demande relative à la décision du 4 novembre
au motif qu'elle ne se rapporte qu'à la licence
de 1971, comme l'a soutenu M. 011ivier, et
constitue à cet égard une procédure inutile.
L'autre moyen sur lequel se fonde le requé-
rant & st que, même si la décision du 17 décem-
bre 1971 avait été prise en vertu de l'article
9(4), il s'agissait d'une décision qui, même de
nature administrative, était soumise de par la
Loi à un processus judiciaire ou quasi
judiciaire.
M. 011ivier fonde sa prétention sur le fait que
la Loi prévoit une audition à l'article 10(2) alors
qu'elle n'en prévoit pas à l'article 9(3) ou à
l'article 9(4), sur l'absence de certains indices
de décision judiciaire d'un tribunal tels que les
procédures ou autres et principalement sur la
décision de la Cour suprême du Canada rendue
dans l'affaire Calgary Power Ltd. c. Copithorne
[1959] R.C.S. 24, et sur celle du conseil privé
rendue dans l'affaire Nakkuda Ali c. Jayaratne
[1951] A.C. 66.
Si le problème que nous avons à trancher
était le même que celui qui s'est posé dans les
arrêts mentionnés, c'est-à-dire, celui de savoir si
les pouvoirs du Ministre conférés par l'article
9(3) et 9(4) de la Loi sur la faillite sont de
nature administrative ou judiciaire, je ne vois
pas de réponse valable à l'argumentation de M.
011ivier. Mais, à mon avis, comme je l'ai déjà
indiqué, le problème n'est pas le même. Il s'agit
de savoir si ces pouvoirs, même de nature admi
nistrative, sont légalement soumis, dans leur
exercice, à un processus judiciaire ou quasi
judiciaire. N'oublions pas que l'article 28 de la
Loi sur la Cour fédérale fait partie d'une législa-
tion toute nouvelle qui confère un droit de
révision jusqu'alors inconnu et inexistant, plus
large que celui conféré auparavant par les brefs
de la Couronne et qui, par définition, s'applique
à toutes les décisions des offices, commissions
ou tribunaux fédéraux à l'exception des déci-
sions tombant dans le groupe ou la classe de
décisions, à ma connaissance nouvellement
définies, que sont «les décisions ou ordonnan-
ces de nature administrative qui ne sont pas
légalement soumises à un processus judiciaire
ou quasi judiciaire».
Ceci me semble vouloir dire que toute déci-
sion purement administrative, telle que, par
exemple, la décision d'un ministre d'acheter une
automobile pour son ministère, ne fait pas l'ob-
jet d'un examen, mais que, lorsque la décision
administrative est légalement soumise—ce qui
inclut la common law, dont l'application per-
mettra de combler les lacunes de la Loi (voir le
commentaire du juge Byles dans l'affaire
Cooper c. Wandsworth Board of Works (1863)
14 C.B.N.S. 180)—à un processus judiciaire ou
quasi judiciaire, la décision peut être examinée.
Quant à la signification de l'expression «proces-
sus judiciaire ou quasi judiciaire» dans ce con-
texte, je pense que l'expression qui s'en rappro-
che le plus se trouve dans la jurisprudence citée
par le juge Davis dans l'affaire St. John c.
Fraser [1935] R.C.S. 441; cet arrêt ainsi que
l'arrêt Board of Education c. Rice étaient cités
par le juge Hall dans l'affaire Wiswell c. Winni-
peg [1965] R.C.S. 512 à la page 522. Dans
l'arrêt St. John, le juge Davis déclarait à la page
451:
[TRADUCTION] Supposons donc, au bénéfice des appelants,
que l'article prohibitif ne s'applique pas en l'espèce. La
véritable question de fond est de savoir si les demandeurs
avaient le droit de se voir reconnaître la liberté de contre-
interroger chacun des témoins appelés par l'enquêteur. L'a-
vocat des appelants déclare qu'un tel droit se fonde sur ce
qu'il appelle «la justice naturelle», «la justice fondamen-
tale» ou «la justice britannique». Ces expressions sont
plutôt floues et vagues. Il faut déterminer les droits des
parties sur la base de ce que leur reconnaît le droit. La
justice, c'est une décision rendue conformément au droit.
Lord Shaw of Dunfermline déclarait dans l'arrêt Local
Government Board c. Arlidge ([1915] A.C. 120 à la page
138):
Dans la mesure où l'expression «justice naturelle» impli-
que qu'un résultat ou un processus doit être juste, elle est
sans conséquence malgré sa haute portée philosophique;
clans la mesure où elle cherche à traduire l'ancien droit
naturel, il ne s'agit là que d'une tentative, se justifiant
mal, de faire passer dans l'ordre éthique une expression
employée à d'autres fins .
Le procureur général soutient que les dispositions de la
Loi n'avaient pour but que de lui reconnaître le droit
d'enquêter sur les faits; après le rapport de ces faits, il
devra, en tant que membre de l'exécutif, se faire une
opinion et exercer celui des pouvoirs, s'il en est, que lui
confère l'article 11 de la Loi; si, lors de l'enquête, chaque
témoin pouvait faire contre-interroger tous les autres
témoins par son propre avocat, l'enquête deviendrait tout à
fait inefficace, longue et coûteuse. Le procureur général a
souligné le caractère secret prévu au paragraphe (4) de
l'article 10 de la Loi comme indiquant en soi la nature
même de l'enquête.
L'avocat des appelants n'a pas dit que l'enquêteur était
une cour de justice ou même un tribunal ayant des attributs
semblables à ceux d'une cour de justice; on soutient toute-
fois que l'enquêteur n'est pas purement un organisme admi-
nistratif mais ce que l'avocat appelle «un tribunal quasi
judiciaire». En gros, il n'y a que deux catégories, judiciaire
et administrative, même s'il existe au sein de ces deux
grandes catégories des tribunaux présentant certains traits
communs aux deux catégories et qui ont fait naître, presque
inévitablement une terminologie quelque peu imprécise,
lorsqu'on a voulu subdiviser ces deux grandes catégories de
tribunaux. En l'espèce, l'enquêteur était essentiellement un
agent administratif et le processus établi par la Loi était
administratif dans le cadre de l'enquête pour déterminer s'il
y avait eu ou s'il y avait encore des pratiques frauduleuses
dans la vente des titres de la compagnie Wayside. Les
dispositions de la Loi sur les enquêtes en matière de préven-
tion de fraudes commises par les courtiers en valeurs fai-
saient partie intégrante de ce processus administratif conçu
pour atteindre les buts généraux de la Loi. L'enquêteur
n'était ni une cour de justice ni ne pouvait être considéré en
droit comme un tribunal, mais dire qu'il constituait un
organisme administratif, distinct d'un tribunal judiciaire, ne
signifie pas que les personnes comparaissant devant lui ne
disposaient d'aucun droit. Un tribunal administratif doit
agir, dans une certaine mesure, de façon judiciaire, mais
cela ne signifie pas qu'il doive agir tout au long de la
procédure comme une cour de justice rendant une décision
lis inter partes. Cela signifie que le tribunal, tout en remplis-
sant des fonctions administratives, doit agir «judiciaire-
ment» en ce sens qu'il doit agir de façon juste et impartiale.
Dans l'arrêt O'Connor c. Waldron ([1935] A.C. 76 à la page
82), Lord Atkin renvoie à des affaires où certains tribunaux,
tel qu'un tribunal militaire d'enquêtes ou une enquête menée
par une commission ecclésiastique, avaient des attributs
semblables à ceux d'une cour de justice.
D'autre part, (poursuit-il), le fait qu'un tribunal puisse
remplir des fonctions purement administratives et donc
néanmoins, dans ce cadre, agir de façon judiciaire, est
bien établi et ressort clairement de l'arrêt Royal Aqua
rium ([1892] 1 Q.B. 431).
Dans l'arrêt Royal Aquarium, le terme «judiciaire» quali-
fiant des organismes administratifs signifie qu'ils doivent
agir de façon juste et impartiale.
et à la page 453:
[TRADUCTION] La seule objection présentée par les appelants
et dont leur avocat M. Farris a très énergiquement et très
sérieusement voulu nous convaincre au cours d'un plai-
doyer très valable, était qu'il était contraire aux principes de
justice naturelle que les demandeurs se voient refuser le
droit, qu'ils réclamaient, de contre-interroger chaque témoin
entendu par l'enquêteur. On revendiquait ce droit comme un
droit appartenant à chaque témoin à l'égard de qui on
pourrait éventuellement tirer une conclusion. Je ne pense
pas qu'un tel droit existe en common law. En vertu de la
Loi, l'enquête était avant tout une fonction administrative et
bien que l'enquêteur fût obligé d'agir de façon judiciaire,
c'est-à-dire d'être juste et impartial, nous sommes là, à mon
avis, en présence de quelque chose de tout à fait différent
du droit revendiqué par les appelants de contre-interroger
l'ensemble des témoins.
En l'espèce, il me semble évident que la Loi
demande au Ministre de prendre ses décisions,
en vertu de l'article 9(3) et 9(4), non par caprice
mais en se fondant sur ce qu'il considère honnê-
tement être une chose avantageuse pour le
public. On lui demande également, d'après le
texte, de prendre cette décision compte tenu à
la fois du contenu de la demande du requérant
et du contenu du rapport du surintendant. Il doit
agir de façon juste et équitable car, comme le
déclarait Lord Loreburn dans l'arrêt Board of
Education c. Rice [1911] A.C. 179 à la page
182, agir de bonne foi et savoir écouter les deux
parties avec autant de bienveillance est un
devoir incombant à quiconque prend une déci-
sion. Ceci suffit à mon avis pour dire que les
pouvoirs conférés par l'article 9(3) et 9(4) sont
légalement soumis dans leur exercice, à un pro-
cessus judiciaire ou quasi judiciaire au sens des
dispositions de l'article 28 de la Loi sur la Cour
fédérale. Mais, alors qu'on exigerait sans doute
rien de plus en l'absence de conflit entre la
demande et le rapport du surintendant, ce
serait, à mon avis, nettement injuste s'il existait
dans le rapport des points sur lesquels le requé-
rant n'avait jamais eu l'occasion d'apporter des
explications et si l'affaire était tranchée sur ces
documents, sans que le requérant n'ait pu préa-
lablement s'expliquer et sans qu'on puisse, par
la suite, reconsidérer ces points à la lumière de
ces explications. A mon avis, l'exigence légale
de donner l'occasion de répondre, en pareil cas,
est claire et, si je ne m'abuse, ceci constitue une
autre caractéristique des pouvoirs indiquant
qu'ils doivent être soumis à un processus judi-
ciaire ou quasi judiciaire.
En outre, quant au fond de l'extrait du juge-
ment du juge d'appel Freedman (tel était alors
son titre) qu'a approuvé le juge Hall dans l'arrêt
Wiswell c. Winnipeg à la page 520, ce que l'on
attaque dans ces décisions ce n'est pas que le
Ministre, en les adoptant, ait établi de larges
principes applicables aux licences en tant que
catégories ou nombre qu'il serait préférable d'a-
voir, pour l'intérêt public, en général ou dans un
domaine particulier mais ce que l'on attaque
c'est que la licence de ce requérant particulier
ait été étudiée en se référant à une présumée
conduite indiquant son incapacité à devenir
syndic licencié.
Il va de soi que rien dans ce que j'ai déclaré
n'implique de ma part une conclusion sur la
question de savoir si, en l'espèce, ces conditions
avaient été remplies. A mon avis, le problème
soulevé par les présentes requêtes est celui de
savoir si les décisions du Ministre peuvent être
examinées en vertu de l'article 28 et j'estime
qu'elles le sont.
Puisque, dans ce cas, les requêtes ne sont pas
accueillies, il devient inutile de reporter ou de
renvoyer à l'audience cet aspect de l'affaire du
requérant que j'ai mentionné précédemment
dans ces motifs puisque, le rejet des requêtes
aura les mêmes conséquences. C'est ainsi que je
rendrai mon jugement.
* * *
LE JUGE WALSH—Pour les motifs prononcés
par le juge en chef adjoint et le juge Thurlow,
auxquels je souscris, les requêtes en annulation
des pétitions visant à l'examen et au rejet des
décisions de l'intimé rendues les 4 novembre et
17 décembre 1971 sont rejetées, les dépens des
deux actions étant confondus.
' 5. (8) Lorsque le surintendant, ou toute personne agis-
sant en son nom, a fait une enquête et qu'il apparaît qu'un
titulaire de licence visé par la présente loi n'a pas rempli ses
fonctions convenablement ou a été coupable d'une gestion
irrégulière ou ne s'est pas entièrement conformé à la loi
quant à la bonne administration d'un actif, le surintendant
peut soumettre au Ministre un rapport, accompagné des
recommandations qu'il juge appropriées.
2 9. (3) Aussitôt qu'il a reçu un rapport du surintendant
sur la réputation et la compétence d'un solliciteur d'une
licence, le Ministre, s'il juge la chose avantageuse pour le
public, peut autoriser l'émission d'une licence, laquelle doit
spécifier le district ou les districts de faillite, ou la partie
d'un district ou de districts de faillite, où le titulaire de la
licence a le droit d'agir.
(4) La licence doit être établie dans la forme prescrite et
elle expire le 31 décembre de chaque année, mais elle peut
être renouvelée d'une année à l'autre, sous réserve, toute-
fois, des conditions ou restrictions que le Ministre peut
juger utile d'y apporter; le droit à acquitter pour la licence
et pour chacun de ses renouvellements doit être établi par le
Ministre.
3 10. (2) Le Ministre, après avoir étudié un rapport qu'il a
reçu du surintendant conformément au paragraphe 5(8), et
après que le titulaire de la licence a eu l'occasion raisonna-
ble de se faire entendre à cet égard, et après l'enquête et
l'investigation supplémentaires qu'il juge appropriées, peut
suspendre ou annuler la licence d'un titulaire de licence, et
en ce cas doit ordonner que le titulaire soit destitué de ces
fonctions à titre de syndic de tous les actifs administrés par
ce titulaire, et il peut nommer un autre ou d'autres titulaires
de licences pour agir à titre de syndics de la totalité ou de
chacun de pareils actifs aux place et lieu du syndic dont la
licence a été suspendue ou annulée.
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