Gerard Biais (Requérant)
c.
L'honorable Robert Andras (Opposant)
Cour d'appel, les juges Thurlow, Gibson et
Heald—Ottawa, les 30 et 31 août 1972.
Couronne—Preuve—Production de documents officiels
devant un tribunal—Demande d'exemption—Loi sur la Cour
fédérale, article 41—Le besoin de sincérité l'emporte-t-il sur
l'intérêt public dans la bonne administration de la justice.
A la suite d'un rapport du surintendant des faillites sur la
conduite d'un syndic de faillite titulaire d'une licence, le
Ministre a limité cette licence à la gestion des actifs dont le
syndic avait alors la charge. Le syndic a attaqué cette
restriction en instituant une action en vertu de l'article 28 de
la Loi sur la Cour fédérale. Dans cette instance, le Ministre
a demandé, en vertu de l'article 41 de la Loi sur la Cour
fédérale, que le rapport du surintendant soit exempté de la
production au motif que si l'on divulguait ces rapports cela
nuirait à la sincérité de ces communications et que les
sources confidentielles de renseignements se feraient rares.
Le rapport, que la Cour a examiné, ne contient rien qui
pourrait porter préjudice à l'intérêt public.
Arrêt: Le rapport doit être produit. L'intérêt public, qui
peut exiger que soient garanties la sincérité et la précision
de ces rapports ou que soient protégées des sources confi-
dentielles de renseignements, ne l'emporte pas sur l'intérêt
public dans la bonne administration de la justice. En l'es-
pèce, cet intérêt consiste à assurer au syndic l'accès aux
allégations portées contre lui pour qu'il ait la possibilité de
s'y opposer et que justice soit faite dans cette affaire aux
yeux de tous.
Arrêts suivis: Conway c. Rimmer [1968] 2 W.L.R. 998;
R. c. Lewes Justices [1971] 2 All E.R. 1156.
REQUÊTE en annulation.
Pierre Lamontagne pour le requérant.
Robert Cousineau pour l'opposant.
Le jugement de la Cour a été prononcé par
LE JUGE THURLOW—Le requérant prie la'
cour de statuer sur la demande d'exemption
présentée par l'opposant et visant à le dispenser
de produire dans cette instance un rapport
remis le 8 septembre 1967 par le surintendant
des faillites à l'honorable John Turner, alors
registraire général du Canada et à ce titre
chargé de la mise en oeuvre de la Loi sur la
faillite. Il n'est pas contesté que ce rapport ait
été fait conformément à l'actuel article 5(8) de
la Loi sur la faillite et qu'il visait la gestion de
l'actif d'un failli par le requérant qui en était
syndic et que dans son rapport le surintendant a
recommandé la révocation de la licence de
syndic de faillite dont le requérant était titulaire.
A la suite de l'enquête qui a précédé le rapport,
du rapport lui-même et de certaines autres
recherches entreprises plus tard, la licence de
syndic du requérant pour l'année 1968 a été
limitée, avec son accord, à la gestion des actifs
dont il avait déjà la charge; sa licence est restée
depuis grevée de la même restriction pour cha-
cune des années 1969, 1970, 1971 et 1972.
Depuis l'imposition de cette restriction, le
requérant s'est efforcé à plusieurs reprises de la
faire lever, mais sans succès. Vers la fin de
l'année 1971, le refus du Ministre de l'époque
de la retirer a donné lieu devant cette Cour à
une action intentée en vertu de l'article 28 de la
Loi sur la Cour fédérale, qui fut réglée et retirée
il y a quelque temps cette année. (Voir Blais c.
Basford [1972] C.F. 151.) Par la suite, le requé-
rant a présenté au Ministre des observations par
écrit; accompagné de son avocat, il a été reçu
par l'actuel Ministre, qui a entendu leurs obser
vations; mais dans une lettre datée du 9 juin
1972, le Ministre a maintenu la restriction et
refusé de la lever. C'est cette décision dont on
demande l'annulation dans cette instance.
Lors de l'audition de la présente requête,
l'avocat du Ministre a mis en doute la perti
nence du rapport en question dans cette ins
tance; mais selon moi il n'y a pas lieu d'exami-
ner cette question. Ce rapport figure, avec
l'accord des avocats de part et d'autre, dans la
liste de documents contenue dans l'ordonnance
portant instructions rendue le 20 juillet 1972 et
qui précisait quels documents devaient être
versés au dossier; cette ordonnance exigeait de
l'opposant qu'il produise ce rapport au greffe de
la Cour au plus tard le 28 juillet 1972, à moins
qu'il ne s'oppose entre-temps à sa production au
moyen d'un affidavit, conformément à l'article
41 de la Loi sur la Cour fédérale. L'avocat a
mentionné les motifs d'annulation exposés dans
l'avis de la demande présentée par le requérant
en vertu de l'article 28, mais les règles de la
Cour n'exigent pas que les motifs d'annulation
soient exposés dans l'avis; la Cour n'a d'ailleurs
pas coutume de restreindre la portée d'un
examen effectué en vertu de l'article 28 aux
motifs d'annulation exposés dans l'avis: elle
laisse au requérant la possibilité d'énoncer les
motifs de sa demande dans l'exposé de son
argumentation.
L'article 41 de la Loi sur la Cour fédérale se
lit comme suit:
41. (1) Sous réserve des dispositions de toute autre loi et
du paragraphe (2), lorsqu'un ministre de la Couronne certi-
fie par affidavit à un tribunal qu'un document fait partie
d'une catégorie ou contient des renseignements dont on
devrait, à cause d'un intérêt public spécifié dans l'affidavit,
ne pas exiger la production et la communication, ce tribunal
peut examiner le document et ordonner de le produire ou
d'en communiquer la teneur aux parties, sous réserve des
restrictions ou conditions qu'il juge appropriées, s'il conclut,
dans les circonstances de l'espèce, que l'intérêt public dans
la bonne administration de la justice l'emporte sur l'intérêt
public spécifié dans l'affidavit.
(2) Lorsqu'un ministre de la Couronne certifie par affida
vit à un tribunal que la production ou communication d'un
document serait préjudiciable aux relations internationales,
à la défense ou à la sécurité nationale ou aux relations
fédérales-provinciales, ou dévoilerait une communication
confidentielle du Conseil privé de la Reine pour le Canada,
le tribunal doit, sans examiner le document, refuser sa
production et sa communication.
Dans les délais fixés par l'ordonnance portant
instructions, le Ministre a produit un affidavit
qui se lit comme suit:
[TRADUCTION] JE, ROBERT KNIGHT ANDRAS, de la
cité d'Ottawa, dans la province d'Ontario, déclare sous
serment ce qui suit:
1. Je suis le ministre de la Consommation et des Cor
porations du Gouvernement du Canada et j'ai connais-
sance des faits consignés ci-après.
2. L'on m'a informé que l'appelant a demandé et que
cette Cour a ordonné, sous réserve du dépôt d'un affida
vit de ma part, la production devant cette Cour d'un
rapport remis par le surintendant des faillites à l'honora-
ble John Turner, alors registraire général du Canada, et
daté du 8 septembre 1967.
3. J'ai lu ce rapport et je certifie qu'il appartient à une
catégorie de documents dont la production serait con-
traire à l'intérêt public et qu'il devrait être exempté de la
production et de la communication; cette catégorie com-
prend les communications entre le surintendant des failli-
tes et le Ministre concernant la mise en œuvre de la Loi
sur la faillite et portant notamment sur le caractère, la
réputation, la compétence et la conduite des syndics; la
possibilité qu'elles soient éventuellement rendues publi-
ques nuirait à la sincérité et à la précision des renseigne-
ments, commentaires et observations contenus dans ces
communications et c'est pourquoi je m'oppose à leur
production.
4. Je m'oppose en outre à la production des rapports
du surintendant des faillites consécutifs à une enquête sur
le caractère, la compétence, la réputation ou la conduite
des syndics, au motif que ces rapports sont généralement
basés sur des renseignements de nature confidentielle
obtenus par le surintendant de diverses sources, internes
et externes au ministère, et notamment de la police; si ces
renseignements et leurs sources étaient susceptibles
d'être divulgués, j'estime qu'il deviendrait difficile pour le
surintendant d'obtenir ces renseignements et qu'il se trou-
verait considérablement gêné dans l'exécution de ses
fonctions.
5. Nous avons fait part en détail à l'appelant des motifs
justifiant notre décision à l'égard de sa licence dans une
lettre, datée du 10 mai 1972 et dont on trouvera ci-joint
une copie, du sous-ministre adjoint du ministère de la
Consommation et des Corporations à l'avocat de l'appe-
lant; nous lui avons donné toute latitude de répondre par
écrit et aussi verbalement lors d'une réunion dans mon
cabinet, réunion qui a effectivement eu lieu le 25 mai
1972, en présence de son avocat.
L'on notera que la catégorie de documents
dont on demande aux paragraphes 3 et 4 de cet
affidavit qu'elle soit exemptée et dont on
affirme que le rapport en question fait partie,
est définie comme suit:
«... communications entre le surintendant des faillites et le
Ministre concernant la mise en œuvre de la Loi sur la
faillite, et portant notamment sur le caractère, la réputation,
la compétence et la conduite des syndics».
et les raisons avancées à l'appui de la demande
d'exemption pour l'ensemble de cette catégorie
sont:
(1) que la possibilité que ces documents
soient éventuellement rendus publics nuirait à
la sincérité et à la précision des renseigne-
ments, commentaires et observations qu'ils
contiennent, et
(2) que les rapports d'enquête sur le carac-
tère, la compétence, la réputation ou la con-
duite des syndics sont généralement basés sur
des renseignements de nature confidentielle
provenant de nombreuses sources, et que si
ces renseignements et leurs sources étaient
susceptibles d'être divulgués, il deviendrait
difficile pour le surintendant d'obtenir ces
renseignements et il se trouverait considéra-
blement gêné dans l'exécution de ses
fonctions.
Après avoir entendu l'argumentation de l'avocat
du Ministre, aussi bien sur la demande d'exemp-
tion que sur les raisons pour lesquelles nous ne
devrions pas examiner le rapport en question
afin de trancher la question de l'exemption, la
Cour a jugé qu'elle devait exercer le pouvoir
que lui confère l'article 41(1) de la Loi sur la
Cour fédérale et prendre connaissance du rap
port; l'avocat du Ministre le lui ayant aussitôt
fourni, elle en a fait l'examen. J'estime qu'il n'y
a rien dans ce rapport dont la divulgation pour-
rait porter préjudice à l'intérêt public. L'avocat
n'a d'ailleurs pas prétendu que tel était le cas.
D'autre part, il n'y a rien dans ce rapport qui me
semble de nature confidentielle ou qui dévoile
des sources de renseignements confidentiels. Il
ne reste donc, à mon sens, qu'une seule manière
dont on pourrait justifier que l'on soit exempté
de produire ce rapport: c'est en considérant
l'ensemble de la catégorie que l'on a définie et à
laquelle appartient ce document comme exemp-
tée, pour les raisons exposées dans l'affidavit,
en dépit du fait que la divulgation de ce docu
ment en particulier ne porterait aucun préjudice
à l'intérêt public. La Cour doit donc, conformé-
ment à l'article 41, déterminer si l'intérêt public
servi par l'exemption de l'ensemble de cette
catégorie l'emporte sur l'intérêt public dans la
bonne administration de la justice dans l'affaire
du requérant.
A mon avis, et tout en respectant l'opinion
contraire exprimée par le Ministre dans son
affidavit, le fait que, dans le cas d'un certain
nombre de ces communications, l'intérêt public
paraisse exiger que soient garanties la sincérité
et la précision des renseignements et commen-
taires contenus dans ces documents ou que soit
préservé le caractère confidentiel de ces rensei-
gnements et de leurs sources, ne constitue pas
un motif suffisant de soustraire à l'obligation de
production l'ensemble de cette catégorie de
communications, telle qu'on la définit dans l'af-
fidavit, sans considérer dans chaque cas si la
teneur du document justifie effectivement
qu'on lui accorde cette protection. Il se peut
que certaines communications entre le surinten-
dant et le Ministre justifient effectivement une
exemption quant à la production; mais la défini-
tion proposée est très large et comprend toute
communication portant sur un sujet défini très
largement. Je ne conteste pas l'importance de la
protection de communications portant sur des
questions de politique générale dans le but d'as-
surer la sincérité et la précision des renseigne-
ments et des commentaires, mais je conçois
difficilement comment le rapport d'un surinten-
dant des faillites élaboré dans l'exécution des
obligations que lui impose la loi et portant sur la
gestion par un syndic de l'actif d'un failli pour-
rait être moins sincère ou moins complet du fait
que le surintendant sache que son rapport pour-
rait éventuellement être rendu public. De plus,
dans tous les cas où des renseignements de
nature confidentielle ou les sources de ces ren-
seignements pourraient être compromis par leur
divulgation, il est loisible au Ministre de récla-
mer que tel document soit exempté de la pro
duction à cause de sa teneur.
Dans l'arrêt Conway c. Rimmer [1968] 2
W.L.R. 998 la p. 1051, Lord Upjohn com-
mentait en ces termes une opposition fondée
sur des motifs analogues:
[TRADUCTION] Enfin, parmi la jurisprudence utilisant la
notion de «catégorie», l'on trouve les arrêts fondés exclusi-
vement sur la notion de «sincérité». Pour ma part, ils me
paraissent difficilement justifiables. En effet, tous ceux qui
oeuvrent dans des domaines différents, mais où se présen-
tent des questions confidentielles en matière de sécurité et
d'emploi, tout aussi importantes que celles qui peuvent se
poser dans la fonction publique, ne peuvent se prévaloir
d'une telle exemption. Qu'on me permette de citer par
exemple les rapports de police, qui jouent un certain rôle
dans le dernier document soumis à l'examen de vos Sei-
gneuries et à l'égard duquel on demande une exemption. Il
est certain qu'un rapport de police relatif à un présumé délit
criminel ou à des questions qui pourraient éventuellement
intéresser la pègre doit être exempté; mais, pour ma part, je
pense qu'on devrait demander l'exemption à raison de la
«teneur» du document, dans la mesure où celui-ci pourrait
effectivement présenter quelque intérêt pour la pègre. ..
et dans l'arrêt R. c. Lewes Justices [1971] 2 All
E.R. 1126 la p. 1130, le juge en chef Lord
Parker déclarait:
[TRADUCTION] Ce qui ressort d'abord de l'arrêt Conway c.
Rimmer, que je n'ai pas l'intention de citer en détail, c'est
que le caractère sacré dont on avait revêtu jusque là l'affir-
mation du Ministre a disparu. En second lieu, il ressort
qu'on ne peut demander l'exemption isolément, pour ainsi
dire, en alléguant, comme on l'a fait si souvent dans cette
jurisprudence, que le refus de l'exemption aurait pour effet
que personne ne donnerait plus de réponse franche, honnête
et complète à une question, ou ne ferait plus de rapport de
façon entièrement sincère. On a quelquefois désigné cette
jurisprudence pour la commodité de l'analyse, sous le nom
de théorie de la «sincérité». On prétend que si l'exemption
n'est pas accordée, les personnes chargées d'élaborer des
rapports ou des comptes-rendus ou de fournir des rensei-
gnements ne seront pas sincères et franches dans leurs
réponses.
En outre, dans l'arrêt Conway c. Rimmer, l'on a décidé
que pour chaque espèce il était nécessaire de tenir compte
d'intérêts publics contradictoires, de l'intérêt public qui
pourrait être mis en jeu par la divulgation d'un document, et
de l'intérêt public mis en jeu lorsqu'on refuse à un justicia-
ble l'apport de preuves importantes, en matière civile ou
criminelle. Dans la présente affaire, il s'agit du document
même sur lequel il fonde son argumentation.
Plus loin, à la même page, le savant juge
ajoutait:
[TRADUCTION] L'on allègue en second lieu que cette
demande d'exemption s'appuie en fait sur la jurisprudence
fondée sur la «sincérité». On prétend que la demande
revient en fait à dire que si la police n'est pas protégée par
le secret, elle ne donnera jamais de renseignements de façon
sincère et franche. Il faut reconnaître que leurs Seigneuries,
dans tous les exposés faits à la Chambre des Lords, ont
montré le peu de poids qu'elles accordaient aux demandes
d'exemption s'appuyant sur cette jurisprudence fondée sur
la «sincérité». Le Procureur général, en réponse à l'un des
lords au cours des débats, a affirmé que dans l'ensemble, la
demande d'exemption fondée sur l'argument de la sincérité
ou du manque de sincérité avait disparu. Je n'irai certes pas
jusque là, bien qu'il ressorte clairement, à mon avis, des
exposés de leurs Seigneuries qu'un argument fondé exclusi-
vement sur la sincérité n'a qu'une très faible portée.
Dans la présente affaire, l'intérêt public dans
la bonne administration de la justice me paraît
devoir l'emporter sur quelque intérêt public que
puisse servir la demande d'exemption pour
toute cette catégorie. Le rapport en question
n'est pas une communication portant sur des
questions de politique générale ou sur la mise
en oeuvre de la Loi sur la faillite considérée
dans son ensemble; il s'agit d'un rapport élaboré
conformément à une disposition précise de
cette loi, c'est-à-dire l'article 5(8), à la suite
d'une enquête sur la gestion par le requérant de
l'actif d'un failli. La lettre du surintendant por-
tant la même date, adressée au requérant, indi-
que que le rapport est en cours d'élaboration et
qu'il recommande l'annulation de la licence du
requérant; l'ordonnance du Ministre, rendue le
2 mai 1968, fait état de l'existence de ce rapport
et de ses recommandations. Le rapport avait
donc trait, c'est le moins qu'on puisse dire, à la
première décision de limiter la licence du requé-
rant, décision qui d'après la décision soumise à
notre examen, était justifiée dans les circons-
tances. Il me semble donc ressortir de l'ensem-
ble des faits qu'il est nécessaire au requérant
que ce document soit produit aux fins de cette
instance et que seul un intérêt public de pre-
mière importance qui serait lésé par la divulga-
tion de ce document, intérêt qui n'a pas été
établi dans la demande d'exemption, pourrait
l'emporter sur l'intérêt public évident d'une
bonne administration de la justice dans cette
affaire, à la fois pour assurer au requérant l'ac-
cès aux allégations portées contre lui et la possi-
bilité de mettre en doute la validité de la procé-
dure et de la décision du Ministre et pour que
justice soit manifestement rendue dans cette
affaire.
J'ajoute qu'à mon avis, le paragraphe 5 de
l'affidavit du Ministre, apparemment ajouté
dans le but de convaincre la Cour que la néces-
sité pour le requérant que ce rapport soit pro-
duit ne pouvait l'emporter sur l'intérêt public à
raison duquel on demandait l'exemption, ne
suffit pas à trancher la question à l'encontre du
requérant. Non seulement ce paragraphe est-il
selon moi ambigu en ce qui concerne l'auteur de
la décision qu'il mentionne (il y a au moins trois
possibilités), mais il n'affirme pas que le requé-
rant a été parfaitement informé par la lettre du
10 mai 1972 des allégations contenues dans le
rapport en question, et cherche plutôt à empê-
cher le requérant d'obtenir l'examen de ce qui a
conduit à la décision attaquée, en affirmant
simplement qu'il a été informé par lettre des
éléments considérés. J'estime qu'on pourrait
difficilement s'attendre à ce qu'une telle affir
mation règle la question, à moins que l'on ne
prouve que les renseignements que l'on prétend
avoir fourni comprenaient tout le contenu du
rapport.
J'ordonne la production du rapport en
question.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.