A-823-77
AGIP S.p.A. (Requérante)
c.
La Commission de contrôle de l'énergie atomique,
le ministre de l'Énergie, des Mines et Ressources,
le ministre de l'Industrie et du Commerce, le
secrétaire d'État aux Affaires extérieures et
Madawaska Mines Limited (Intimés)
Cour d'appel, le juge en chef Jackett, le juge Le
Dain et le juge suppléant MacKay—Toronto, les
20 et 21 avril; Ottawa, le 24 mai 1978.
Examen judiciaire — Compétence — Demande d'annulation
d'une demande d'examen judiciaire en vertu de l'art. 28 — La
décision soumise à l'examen judiciaire a été prise en vertu de
la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique — Les décisions
contestées dans la demande en vertu de l'art. 28, sont-elles des
décisions ou ordonnances au sens de l'art. 28? — Si oui,
sont-elles seulement de nature administrative ou encore de
nature judiciaire ou quasi judiciaire? — Loi sur la Cour
fédérale, S.R.C. 1970 (2' Supp.), c. 10, art. 2, 28 — Loi sur le
contrôle de l'énergie atomique, S.R.C. 1970, c. A-19, art. 1, 2,
3(1), 7, 9d) — Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique,
DORS/74-334, art. 5(1), 7(4),(5).
Il s'agit d'une requête en annulation de la demande faite en
vertu de l'article 28, au motif que les décisions y attaquées ne
tombent pas dans le champ d'application de cet article de la Loi
sur la Cour fédérale. La requérante invoque la Loi sur le
contrôle de l'énergie atomique considérée comme le fondement
des décisions attaquées. La thèse du procureur général présente
les deux aspects suivants: d'une part, l'objet de la demande ne
constitue pas, ni ne prétend constituer, des décisions ou ordon-
nances au sens de l'article 28; d'autre part, s'il s'agit de
décisions ou ordonnances, celles-ci ne tombent pas sous le coup
de l'article 28 parce qu'elles ne sont pas des décisions ou
ordonnances de nature administrative légalement soumises à un
processus judiciaire ou quasi judiciaire.
Arrêt: la demande en annulation est accueillie pour les
raisons alléguées dans le deuxième motif de contestation. Les
décisions rendues en vertu des articles 7(4) et 7(5) du Règle-
ment sont évidemment de nature administrative. Il n'y a rien
dans la loi ou dans le Règlement qui exige que ces décisions
soient soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, et
il n'existe, selon la jurisprudence, aucune exigence implicite
qu'il en soit ainsi. On ne peut pas en déduire qu'une décision
relative à la délivrance d'un permis d'exportation puisse être
rendue autrement que sous forme d'une matière purement
administrative où le Ministre compétent est responsable seule-
ment devant le Parlement. Une demande faite en vertu de
l'article 28 ne doit pas être annulée au stade préliminaire du
procès en se fondant sur le premier motif de contestation à
moins qu'il soit conclu qu'on ne peut soutenir à bon droit, sur le
fondement du dossier soumis à la Cour ou des documents
pressentis que les décisions ou ordonnances contestées relèvent
de l'article 28. A ce stade préliminaire du procès, on ne peut
donc formuler aucun avis sur les questions soulevées par ce
motif.
Le juge Le Dain: La présente demande faite en vertu de
l'article 28 doit être rejetée pour les motifs rendus par le juge
en chef Jackett. Vue en elle-même, séparément de la fonction
globale d'autorisation et de la nature générale du pouvoir
ministériel de donner des directives en vertu de la Loi et du
règlement, le point de savoir si la valeur marchande mondiale
de l'uranium établie par l'expert indépendant était compatible
avec les prix mondiaux courants pourrait apparaître à cause de
sa nature intrinsèque comme légalement soumise à un proces-
sus judiciaire ou quasi judiciaire. Cette conclusion ne peut être
examinée séparément, quoique le principe d'équité exige, dans
le processus conduisant à la décision d'accorder ou de refuser
un permis d'exportation, de donner aux parties au contrat
l'occasion de présenter des doléances relatives aux prix mon-
diaux courants.
Arrêt mentionné: Re Clark et le procureur général du
Canada (1978) 17 O.R. (2e) 593. Arrêt examiné: Le
ministre de la Main-d'oeuvre et de l'Immigration c. Har-
dayal [1978] 1 R.C.S. 470.
DEMANDE.
AVOCATS:
W. L. N. Somerville, c.r., et B. Keith pour la
requérante.
G. W. Ainslie, c.r., W. P. D. Elcock et P.
Evraire pour les intimés autres que Mada-
waska Mines Ltd.
R. L. Falby pour Madawaska Mines Ltd.
PROCUREURS:
Borden & Elliot, Toronto, pour la requérante.
Le sous-procureur général du Canada pour
les intimés autres que Madawaska Mines Ltd.
Day, Wilson, Campbell, Toronto, pour Mada-
waska Mines Ltd.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE EN CHEF JACKETT: Il s'agit d'une
requête en annulation de la demande faite en vertu
de l'article 28, au motif que les décisions y atta-
quées ne tombent pas dans le champ d'application
de cet article de la Loi sur la Cour fédérale,
S.R.C. 1970 (2 e Supp.), c. 10.
Voici les dispositions pertinentes de la Loi:
2. Dans la présente loi
.office, commission ou autre tribunal fédéral* désigne un orga-
nisme ou une ou plusieurs personnes ayant, exerçant ou
prétendant exercer une compétence ou des pouvoirs conférés
par une loi du Parlement du Canada ou sous le régime d'une
telle loi, à l'exclusion des organismes de ce genre constitués
ou établis par une loi d'une province ou sous le régime d'une
telle loi ainsi que des personnes nommées en vertu ou en
conformité du droit d'une province ou en vertu de l'article 96
de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, 1867;
28. (1) Nonobstant l'article 18 ou les dispositions de toute
autre loi, la Cour d'appel a compétence pour entendre et juger
une demande d'examen et d'annulation d'une décision ou
ordonnance, autre qu'une décision ou ordonnance de nature
administrative qui n'est pas légalement soumise à un processus
judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une com
mission ou un autre tribunal fédéral ou à l'occasion de procédu-
res devant un office, une commission ou un autre tribunal
fédéral, au motif que l'office, la commission ou le tribunal
a) n'a pas observé un principe de justice naturelle ou a
autrement excédé ou refusé d'exercer sa compétence;
b) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une
erreur de droit, que l'erreur ressorte ou non à la lecture du
dossier; ou
c) a fondé sa décision ou son ordonnance sur une conclusion
de fait erronée, tirée de façon absurde ou arbitraire ou sans
tenir compte des éléments portés à sa connaissance.
Il faut remarquer dès le début que l'article 28 (1)
confère à la Cour compétence pour entendre et
juger une demande d'annulation d'une décision ou
ordonnance rendue par un office, une commission
ou un autre tribunal fédéral, autre qu'une décision
ou ordonnance de nature administrative qui n'est
pas légalement soumise à un processus judiciaire
ou quasi judiciaire, et qu'un office, commission ou
autre tribunal fédéral est défini par l'article 2 de la
Loi sur la Cour fédérale comme tout organisme ou
toute personne ayant, exerçant ou prétendant exer-
cer une compétence ou des pouvoirs conférés par
une loi du Parlement du Canada. La requérante a
invoqué la Loi sur le contrôle de l'énergie atomi-
que, S.R.C. 1970, c. A-19, considérée comme le
fondement des décisions attaquées. En voici les
dispositions pertinentes:
CONSIDÉRANT qu'il est essentiel, dans l'intérêt national, de
pourvoir au contrôle et à la surveillance du développement, de
l'emploi et de l'usage de l'énergie atomique, et de permettre au
Canada de participer d'une manière efficace aux mesures de
contrôle international de l'énergie atomique dont il peut être
convenu désormais; A ces causes, Sa Majesté, sur l'avis et du
consentement du Sénat et de la Chambre des communes du
Canada, décrète:
1. La présente loi peut être citée sous le titre: Loi sur le
contrôle de l'énergie atomique.
2. Dans la présente loi
«Ministre» désigne le membre du Conseil privé de la Reine pour
le Canada que le gouverneur en conseil peut désigner pour
agir à titre de Ministre aux fins de la présente loi;
«substances prescrites» signifie l'uranium, le thorium, le pluto
nium, le neptunium, le deutérium, ainsi que leurs dérivés et
composés respectifs, et toutes autres substances que la Com
mission peut, par règlement, désigner comme propres à déga-
ger de l'énergie atomique, ou comme requises pour la produc
tion, l'usage ou l'application de l'énergie atomique.
3. (1) Est par les présentes établie une corporation appelée
Commission de contrôle de l'énergie atomique, pour les fins
énoncées ci-après et dont les pouvoirs ne peuvent être exercés
qu'en qualité de mandataire de Sa Majesté.
7. La Commission doit observer toutes instructions générales
ou spéciales données par le Ministre en ce qui regarde la
réalisation des objets de la Commission.
9. La Commission peut, avec l'assentiment du gouverneur en
conseil, établir des règlements
d) régissant la production, l'importation, l'exportation, le
transport, le raffinage, la possession, la propriété, l'usage ou
la vente de substances prescrites et de toutes autres choses
qui, de l'avis de la Commission, peuvent être utilisées pour la
production, l'usage ou l'emploi de l'énergie atomique;
Et voici les dispositions pertinentes du règlement
rendu en vertu de ladite loi [Règlement sur le
contrôle de l'énergie atomique, DORS/74-334]:
5. (1) Il est interdit
a) d'importer ou d'exporter une substance prescrite, ou
b) d'exporter un article prescrit,
si ce n'est aux termes d'un permis délivré en vertu de l'article 7.
7. ...
(4) Sous réserve du paragraphe (5), la Commission ou un
fonctionnaire désigné peut délivrer un permis pour toute fin
mentionnée à l'article 5 dès la réception d'une demande écrite
de la personne qui veut obtenir un tel permis.
(5) Un permis d'exportation ne doit pas être délivré sans que
la Commission ne soit assurée que le prix et la quantité de la
substance prescrite, pour laquelle la demande mentionnée au
paragraphe (4) est présentée, sont conformes aux critères, s'il
en est, touchant les niveaux des prix et les quantités, critères
qui peuvent être stipulés dans l'intérêt public dans une directive
donnée à la Commission par le Ministre.
En vertu des règles de la Cour régissant la
création d'un dossier au vu duquel une demande
faite en vertu de l'article 28 peut être jugée, la
Commission de contrôle de l'énergie atomique a
déposé devant la Cour des copies de certains docu-
ments permettant d'avoir quelque idée de la nature
des décisions attaquées dans la susdite demande.
En voici la substance:
[TRADUCTION] PRENDRE NOTE que la requérante demande
à la Cour d'appel fédérale, en vertu de l'article 28 de la Loi sur
la Cour fédérale, de faire examiner et annuler la décision
rendue par les ministres intimés et contenue dans les directives
données par le ministre de l'Énergie, des Mines et Ressources
intimé à la Commission intimée (l'essentiel de ces directives a
été communiqué à la requérante pour la premiere fois le 31
octobre 1977) interdisant la délivrance de permis à la requé-
rante par la Commission intimée, relativement à la vente
d'oxyde d'uranium à la requérante, en 1977, par Madawaska
Mines Limited, si ladite vente s'était réalisée à un prix inférieur
à $42.00 la livre, au motif qu'en rendant une décision et
donnant une directive semblables, les ministres intimés ont agi
illégalement et hors de leur compétence;
ET PRENDRE NOTE que la requérante demande aussi l'exa-
men et l'annulation de la décision rendue par la Commission
intimée et communiquée à la requérante par télex du 31
octobre 1977, ajoutant à l'ordonnance ou décision communi
quée par la Commission dans sa lettre du 14 juin 1977 Nels
W. Stalheim, une autre modalité selon laquelle la Commission
ne permettrait pas un transfert de possession de Madawaska
Mines Limited à la requérante, ou à toute autre personne
agissant pour le compte de celle-ci, de l'oxyde d'uranium acheté
par la requérante à Madawaska Mines Limited, en 1977, à
moins que et jusqu'à ce que la somme de $42.00 par livre soit
payée par la requérante à Madawaska Mines Limited pour
ledit oxyde d'uranium, comme condition préalable à la déli-
vrance d'un permis d'exportation, au motif qu'en rendant ladite
décision, la Commission intimée a commis des erreurs de droit
et a outrepassé sa compétence.
La thèse du procureur général présente deux
aspects, à savoir:
a) l'objet de la demande ne constitue pas, ni ne
prétend constituer, des décisions ou ordonnances
au sens de l'article 28, et
b) s'il s'agit de décisions ou ordonnances, cel-
les-ci ne tombent pas sous le coup de l'article 28
parce qu'elles ne sont pas des décisions ou
ordonnances de nature administrative légale-
ment soumises à un processus judiciaire ou quasi
judiciaire.
Quant à la première allégation, à savoir qu'il ne
s'agit pas de décision ou ordonnance, je suis d'avis
qu'une demande faite en vertu de l'article 28 ne
doit pas être annulée, au stade préliminaire du
procès, pour ce motif, à moins qu'il soit conclu
qu'on ne peut soutenir à bon droit, sur le fonde-
ment du dossier soumis à la Cour ou des docu
ments pressentis, qu'il s'agit bien d'annuler des
décisions ou ordonnances au sens de l'article 28. A
mon avis, sur le fondement du dossier soumis à la
Cour et des documents pressentis, on peut bien
conclure, à la fin de l'audition:
a) que la première attaque faite dans la
demande présentée en vertu de l'article 28 con-
cerne une décision rendue ou prétendument
rendue par le «Ministre» en vertu de l'article
7(5) du Règlement, et
b) que la seconde attaque faite dans ladite
demande concerne une décision rendue en vertu
de l'article 7(4) du Règlement et refusant ou
prétendant refuser un permis en vertu de l'arti-
cle 5 du Règlement.
A ce stade préliminaire du procès, on ne peut
donc formuler aucun avis ferme sur les questions
soulevées par ce motif. En conséquence, et à mon
avis, la requête en annulation ne doit pas être
accueillie pour le premier motif.
Quant à la seconde allégation qui consiste en
réalité à soutenir que les décisions rendues en vertu
des articles 7(4) et 7(5) du Règlement sont de
nature administrative et non légalement soumises
à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, elle
pose, à mon sens, une véritable question de droit
qui peut être tranchée à ce stade préliminaire. A
mon avis, ladite question dépend de l'interpréta-
tion des lois et règlements et non du cas d'espèce.
Il ne me semble pas possible de contester la
première partie de cette question, celle consistant à
se demander si des décisions rendues en vertu des
articles 7(4) et 7(5) du Règlement sont de nature
administrative. Elles ne sont évidemment pas des
décisions législatives ou judiciaires, et, à mon avis,
elles sont manifestement des décisions administra-
tives.
En ce qui concerne la seconde partie de la
question, laquelle consiste à déterminer si les déci-
sions prises en vertu des articles 7(4) et 7(5) du
Règlement sont légalement soumises à un proces-
sus judiciaire ou quasi judiciaire, on ne nous a
renvoyé à aucune loi ou aucun règlement exigeant
qu'il en soit ainsi, et ainsi la question revient à
examiner si, par application de la jurisprudence,
cette procédure est implicitement requise dans la
présente espèce. Après avoir, à la lumière des
précédents, examiné la matière le plus soigneuse-
ment possible, je conclus à une réponse négative.
Interférence législative dans l'exercice de droits
qui, autrement, seraient exercés librement par les
propriétaires des biens en question, la loi a été
édictée afin de pourvoir au contrôle et à la surveil
lance du développement, de l'emploi et de l'usage
de l'«énergie atomique» pour permettre au Canada
«de participer d'une manière efficace aux mesures
de contrôle international de l'énergie atomique
dont il peut être convenu désormais», et, dans la
mesure où il intéresse la présente matière, le plan
adopté habilite une agence, la Commission de
contrôle de l'énergie atomique, agissant sous la
surveillance d'un ministre de la Couronne, à exer-
cer ledit contrôle. A mon avis, on ne peut pas en
déduire que, dans l'intention du législateur, une
décision relative à la délivrance d'un permis d'ex-
portation concernant une substance utilisée dans la
création de «l'énergie atomique» puisse être rendue
autrement que sous forme d'une matière purement
administrative où le Ministre compétent est res-
ponsable seulement devant le Parlement. Lors-
qu'on prend en considération la nature de l'objet,
l'énergie atomique, il appert évidemment que cer-
tains des éléments pris en compte dans la décision
proviennent de la politique gouvernementale ou
des obligations internationales du Canada, lesquel-
les peuvent être telles que, par la nature des
choses, leur existence ne pouvait être mise en jeu,
entre le requérant d'un permis et les autorités
statutaires, en permettant le fonctionnement d'une
procédure judiciaire ou quasi judiciaire même des
plus rudimentaires afin de s'assurer qu'une
demande individuelle de permis . d'exportation soit
tranchée de manière juste et équitable'. A mon
avis, la décision récemment rendue par la Cour
suprême du Canada dans Le ministre de la Main-
d'oeuvre et de l'Immigration c. Hardayal [1978] 1
R.C.S. 470, exprime, relativement à ce genre de
problème, un principe qui s'applique plus évidem-
ment encore lorsque le législateur pourvoit au con-
trôle de l'énergie atomique, que lorsqu'il s'agit de
contrôle des étrangers au Canada. En outre, dans
la législation applicable ici, je ne peux trouver
aucune indication du principe voulant que les
demandes de permis d'exportation de matières pro-
duisant de l'énergie atomique soient tranchées sur
Voir Re Clark et le procureur général du Canada (1978)
17 O.R. (2') 593 par Evans J.C.H.C., aux pages 603 et
suivantes.
une base judiciaire ou quasi judiciaire, tout comme
il n'y a, dans la Loi sur l'immigration, S.R.C.
1970, c. I-2, aucune indication relative à la révoca-
tion des permis ministériels.
A mon avis, il faut rejeter pour défaut de com-
pétence cette demande faite en vertu de
l'article 28.
* * *
LE JUGE SUPPLÉANT MACKAY: J'y souscris.
* * *
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE LE DAIN: Je conviens que la présente
demande faite en vertu de l'article 28 doit être
rejetée pour les motifs rendus par le juge en chef.
Les autorités réglementaires se sont prononcées
sur le point de savoir si la valeur marchande
mondiale établie par l'expert indépendant F. A.
Ticehurst, pour les livraisons faites en 1977 en
vertu de l'accord de vente, était compatible avec
les prix mondiaux alors courants. Il s'agit principa-
lement des faits habilitant les parties au contrat à
faire des soumissions, et elles en ont faites, au
moins à l'Uranium Exports Review Panel dont la
conclusion ou recommandation a été adoptée par
la Commission de contrôle de l'énergie atomique et
apparemment par le ministre de l'Énergie, des
Mines et Ressources en rendant sa décision rela
tive au prix. Vue en elle-même, séparément de la
fonction globale d'autorisation et de la nature
générale du pouvoir ministériel de donner des
directives en vertu de la Loi et du règlement, la
décision rendue en l'espèce pourrait apparaître, à
cause de sa nature intrinsèque, comme légalement
soumise à un processus judiciaire ou quasi judi-
ciaire. Après réflexion, cependant, je conclus qu'on
ne peut pas l'examiner séparément, quoique le
principe d'équité exige, dans le processus condui-
sant à la décision d'accorder ou de refuser un
permis d'exportation, de donner aux parties au
contrat l'occasion de présenter des doléances rela
tives aux prix mondiaux courants. Dans l'exercice
de sa fonction d'autorisation, la Commission de
contrôle de l'énergie atomique rend des décisions
assujetties à un contrôle ministériel direct exercé
par des directives exprimant la politique gouverne-
mentale. Ceci montre la position très spéciale de la
Commission en ce domaine: elle n'exerce pas une
fonction de décision réellement indépendante dans
des questions qui, dans l'ensemble, se prêtent à un
processus judiciaire ou quasi judiciaire. La réserve
du pouvoir ministériel de donner des directives sur
le fondement des recommandations du Review
Panel composé de représentants des ministères
intéressés et de la Commission, montre qu'en der-
nière analyse, il s'agit de questions complexes de
politique nationale, impliquant dans certains cas
des problèmes de sécurité et sur lesquels le gouver-
nement, en vertu de son pouvoir exécutif, garde le
contrôle ultime. Alors qu'en l'espèce, la question
de fait semblerait se prêter à un processus de
jugement et entraîner, à toutes fins pratiques, le
droit à un permis, il n'est pas admissible que la
nature d'une décision rendue par la Commission
relativement à la délivrance d'un permis d'exporta-
tion change, dans la mesure où l'article 28 est
applicable, selon la nature des questions spéciales
dont l'approbation dépend dans chaque cas.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.