T-223-79
In re la Loi sur l'immigration de 1976 et in re
Miroslav Hudnik
Division de première instance, le juge Walsh—
Vancouver, le 10 janvier; Ottawa, le 26 janvier
1979.
Brefs de prérogative — Mandamus — Immigration —
Statut de réfugié Demande présentée en vue d'obtenir le
statut de réfugié et ce, après qu'une ordonnance d'expulsion
eut été rendue — Requérant informé que la demande ne
pouvait être entendue en raison de l'ordonnance d'expulsion —
La Cour doit-elle délivrer un mandamus enjoignant au Minis-
tre de statuer sur la demande du requérant en vue d'obtenir le
statut de réfugié? — Loi sur l'immigration de 1976, S.C.
1976-77, c. 52, art. 2(1),(2), 3g), 6(2) et 27(2)j).
Le requérant sollicite un bref de mandamus qui enjoindrait
au ministre de l'Emploi et de l'Immigration de statuer sur sa
demande présentée à la Commission de l'emploi et de l'immi-
gration en vue d'obtenir le statut de réfugié. Le requérant, un
Yougoslave, après avoir quitté le navire marchand à bord
duquel il était matelot, a rencontré les autorités de l'immigra-
tion pour leur demander la permission de demeurer au Canada
de façon permanente. Par suite d'un rapport, on a tenu une
enquête qui a abouti à une ordonnance d'expulsion. Après le
rejet d'une demande de prolongation des délais d'appel, le
requérant a informé un agent à l'immigration qu'il désirait
présenter à la Commission une demande de statut de réfugié.
On lui a répondu qu'étant donné qu'on avait déjà prononcé
contre lui une ordonnance d'expulsion, la Commission ne pou-
vait entendre une telle demande. On prétend qu'il incombe au
ministre de l'Emploi et de l'Immigration, en vertu d'un texte de
loi, d'examiner sa demande et sa revendication du statut de
réfugié, présentées conformément à la Loi sur l'immigration de
1976, et aussi de statuer sur sa demande. On soutient en outre
que le refus d'examiner sa demande est contraire à la Conven
tion des Nations Unies relative au statut des réfugiés.
Arrêt: la demande est accueillie. Une certaine procédure
devrait être prévue en vue de permettre à un requérant qui
revendique le statut de réfugié de présenter une demande en ce
sens et de provoquer la tenue d'une enquête plutôt que d'être
obligé d'attendre le début d'une enquête fondée sur un rapport
visant son expulsion pour ensuite, par voie de procédure inci-
dente formée au cours de cette enquête, faire sa demande de
statut de réfugié. La question de savoir si le requérant est un
réfugié politique au sens de la Convention internationale n'a
pas à être tranchée en l'espèce, mais les principes de justice
naturelle semblent exiger qu'on lui donne la possibilité de se
faire entendre. Bien qu'il soit plus souhaitable de tenir une
seule enquête que d'en tenir plusieurs, et lorsqu'une enquête a
pris fin et qu'une ordonnance d'expulsion est régulièrement
prononcée, il devrait être possible de réexaminer toute l'affaire
en soulevant une nouvelle question. Cependant, la justice natu-
relle et la Convention des Nations Unies relative au statut des
réfugiés exigent la présence de certaines modalités aux fins
d'accorder au requérant l'audition de sa revendication du statut
de réfugié.
DEMANDE.
AVOCATS:
D. J. Rosenbloom pour le requérant.
G. Donegan pour le ministre de l'Emploi et de
l'Immigration.
PROCUREURS:
Rosenbloom & McCrea, Vancouver, pour le
requérant.
Le sous-procureur général du Canada pour le
ministre de l'Emploi et de l'Immigration.
Ce qui suit est la version française des motifs
de l'ordonnance rendus par
LE JUGE WALSH: L'avis de requête en l'espèce
sollicite un bref de mandamus qui enjoindrait au
ministre de l'Emploi et de l'Immigration de statuer
sur la demande du requérant adressée le 9 janvier
1979 à la Commission de l'emploi et de l'immigra-
tion en vue d'obtenir le statut de réfugié; il sollicite
également un bref de prohibition qui empêcherait
l'exécution d'une ordonnance d'expulsion pronon-
cée le 28 juillet 1978 contre le requérant, ainsi
qu'une injonction dans le même sens, jusqu'au
moment où sa demande de statut de réfugié aura
été examinée et réglée. Cependant, seule la ques
tion relative au bref de mandamus est maintenant
en cause puisqu'à l'audience les représentants du
Ministre et son avocat ont convenu de ne pas
exécuter l'expulsion avant que le jugement définitif
ne soit prononcé sur les points soulevés dans la
présente requête. Je ne crois pas que le bref de
prohibition soit un redressement approprié en tout
état de cause étant donné que rien ne laisse enten-
dre que la conduite de l'enquête qui a mené à
l'ordonnance d'expulsion ou que la délivrance de
l'ordonnance soient entachées de quelque irrégula-
rité si l'on se fonde sur la preuve soumise auprès de
l'enquêteur à cette époque.
L'argument du requérant repose sur la préten-
tion selon laquelle il incombe au ministre de l'Em-
ploi et de l'Immigration, en vertu d'un texte de loi,
d'examiner sa demande et sa revendication du
statut de réfugié, présentées conformément à la
Loi sur l'immigration de 1976', et aussi de statuer
sur sa demande selon la loi. Il prétend aussi que le
refus d'examiner sa demande est contraire à la
' S.C.,1976-77, c. 52.
Convention des Nations Unies relative au statut
des réfugiés. Les faits exposés dans l'affidavit du
requérant Miroslav Hudnik révèlent qu'il est You-
goslave et qu'il a résidé la plus grande partie de sa
vie dans ce pays. Le 4 juillet 1978 il est entré au
Canada par le port de Vancouver comme membre
d'équipage d'un navire marchand. Le 5 juillet
1978 il a quitté le navire à l'insu du capitaine
environ une heure avant le départ prévu du navire.
Dès lors, il rencontra les autorités de l'immigration
et leur demanda la permission de demeurer au
Canada de façon permanente. Le 7 juillet un
rapport a été dressé conformément à l'article 27 de
la Loi sur l'immigration de 1976. Il a été réguliè-
rement préparé en vertu de l'article 27(2)j) de la
Loi qui exige un tel rapport lorsqu'une personne
autre qu'un citoyen canadien ou un résident
permanent
27. (2) . .
j) est entrée au Canada à titre de membre de l'équipage d'un
véhicule ou pour le devenir et a, sans l'autorisation d'un
agent d'immigration, négligé de regagner le véhicule lors de
son départ d'un point d'entrée.
A la suite du rapport on a tenu, le 28 juillet
1978, une enquête qui a abouti, le même jour, à
une ordonnance d'expulsion. Le requérant, au
cours des procédures de l'enquête, n'était pas
assisté de son avocat, toutefois on admet qu'on lui
a demandé s'il désirait obtenir les services d'un
avocat. Mais, on ne lui a pas demandé de façon
spécifique s'il revendiquait le statut de réfugié en
vertu de la Convention des Nations Unies relative
au statut des réfugiés et il ne l'a pas revendiqué.
Il a retenu par la suite les services d'un avocat
qui a déposé à la Cour d'appel fédérale une
requête visant à obtenir une prolongation du délai
pour produire un avis de requête introductif d'ins-
tance conformément à l'article 28 de la Loi sur la
Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), c. 10. Un
examen du dossier d'appel portant le n° du greffe
78-A-71 révèle que Richard R. Babb qui l'assistait
à l'époque, a déposé un affidavit indiquant que le
requérant désirait immigrer au Canada, mais que
ce droit lui a été refusé par le gouvernement de la
Yougoslavie aux motifs qu'il n'avait pas de parents
au Canada et qu'il avait, comme je l'ai mentionné
auparavant, quitté son navire en Colombie-Britan-
nique. Toutefois, le requérant désire vivre au
Canada et il a un répondant qui est prêt à assumer
ses obligations pécuniaires. Enfin, s'il est déporté
en Yougoslavie, il sera condamné à 3 ans de
détention pour avoir quitté son navire et, à sa
sortie de prison, il se verra confier à titre de
punition perpétuelle, des tâches ingrates pour le
reste de ses jours.
L'avocat du Ministre a répliqué que rien ne
laisse entendre que le requérant est un réfugié au
sens de la Convention tel que le prévoit l'article
2(2) de la Loi sur l'immigration de 1976, et que sa
réticence à retourner en Yougoslavie est fondée sur
la crainte d'être persécuté pour avoir quitté son
navire et non pas parce qu'il «... [craint] avec
raison d'être persécuté du fait de sa race, de sa
religion, de sa nationalité, de son appartenance à
un certain groupe social ou de ses opinions politi-
ques» au sens du paragraphe (2) de l'Article lA de
la Convention. La demande de prolongation du
délai pour interjeter appel a été examinée en vertu
de la Règle 324 et, en temps utile, le 13 décembre
1978, le juge Urie a rendu l'ordonnance suivante:
[TRADUCTION] Le requérant n'ayant pas réussi à convaincre la
Cour qu'il avait des chances raisonnables de réussir dans sa
demande d'examen, la demande de prolongation du délai pour
déposer la demande en vertu de l'article 28 est rejetée.
On ne peut conclure que la demande de statut
de réfugié qu'il envisageait a été de quelque façon
examinée au fond, car la décision de la Cour
d'appel portait simplement qu'il n'existait aucun
motif de prolonger le délai en vue d'un examen de
la décision rendue par l'enquêteur, décision, qui de
toute évidence, était la bonne et la seule qui pou-
vait être rendue sur la base des renseignements
soumis à l'enquêteur. Le 5 janvier 1979, le requé-
rant a retenu les services de l'avocat qui le repré-
sente présentement. Le 9 janvier, il s'est présenté
avec celui-ci au Centre d'immigration canadienne
à Vancouver et a informé un agent à l'immigration
qu'il désirait présenter à la Commission une
demande de statut de réfugié. On lui a répondu
qu'étant donné qu'on avait déjà prononcé contre
lui une demande d'expulsion du Canada, la Com
mission ne pouvait entendre une telle demande. En
temps opportun, soit le 11 juin 1979, on lui a
ordonné de se présenter au centre d'immigration,
et ce, en vue de son expulsion qui, par suite d'un
accord, est maintenant remise jusqu'à ce qu'une
décision soit rendue sur la présente demande. Le
motif invoqué par le requérant pour l'examen de sa
demande de statut de réfugié, malgré l'ordonnance
d'expulsion déjà prononcée contre lui est fondé sur
l'article 6(2) de la Loi qui se lit comme suit:
6....
(2) Tout réfugié au sens de la Convention et toute personne
d'une catégorie déclarée admissible par le gouverneur en conseil
conformément à l'attitude traditionnellement humanitaire du
Canada à l'égard des personnes déplacées ou persécutées, peu-
vent obtenir l'admission, sous réserve des règlements établis à
cette fin et par dérogation à tous autres règlements établis en
vertu de la présente loi. [C'est moi qui souligne.]
Réfugié au sens de la Convention est défini à
l'article 2(1) de la Loi de la façon suivante:
2. (1) Dans la présente loi
«réfugié au sens de la Convention» désigne toute personne qui,
craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de
sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un
groupe social ou de ses opinions politiques
a) se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et ne
peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la
protection de ce pays, ou
b) qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du
pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut
ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner;
L'article 2(2) est ainsi libellé:
2....
(2) Dans l'expression «réfugié au sens de la Convention», le
terme «Convention» désigne la Convention des Nations-Unies
relative au statut des réfugiés, signée à Genève le 28 juillet
1951 et le protocole signé à New York le 31 janvier 1967.
La procédure à suivre en ce qui concerne une telle
demande se retrouve aux articles 45 à 48 de la Loi
sous la rubrique Reconnaissance du statut de
réfugié. L'article 45(1) réfère à la présentation
d'une telle revendication «au cours ... [d'une]
enquête» et au cas où elle est présentée, à la
poursuite de l'enquête visant une ordonnance de
renvoi ou un avis d'interdiction de séjour. Le
requérant doit donc par la suite être interrogé sous
serment par un agent d'immigration supérieur en
ce qui concerne cette revendication et la copie de
l'interrogatoire est transmise au Ministre qui, par
la suite, la soumet au comité consultatif sur le
statut de réfugié institué par l'article 48. Après
réception de l'avis du comité, le Ministre décide si
la personne est un réfugié au sens de la Conven
tion. Selon l'article 47, lorsque le Ministre ou la
Commission a reconnu que la personne en cause
est un réfugié au sens de la Convention, l'enquête
doit alors être poursuivie aux fins d'établir si la
personne en cause remplit les conditions prévues
au paragraphe 4(2). Un examen de ce paragraphe
révèle que l'article 27(2)j) en vertu duquel a été
dressé le rapport qui a mené l'ordonnance d'expul-
sion, ne relève pas des exceptions qui empêchent
un requérant de demeurer au Canada même s'il est
un réfugié au sens de la Convention. Le problème
de l'espèce est né du fait que, bien que les articles
45 et suivants énoncent la procédure à suivre
lorsqu'un requérant revendique le statut de réfugié
au sens de la Convention au cours d'une enquête, il
semble n'exister aucune disposition prévoyant l'ou-
verture d'une enquête à cette fin précise. Comme
l'avocat le souligne, cela semble contraire à l'esprit
de la Loi découlant de l'article 3 sous la rubrique
«politique canadienne d'immigration». L'alinéa 3g)
reconnaît la nécessité «de remplir, envers les réfu-
giés, les obligations légales du Canada sur le plan
international et de maintenir sa traditionnelle atti
tude humanitaire à l'égard des personnes déplacées
ou persécutées». Si on rapproche cet alinéa de
l'article 6(2) (supra) il semblerait qu'une certaine
procédure devrait être prévue en vue de permettre
à un requérant qui revendique le statut de réfugié
de présenter une demande en ce sens et de provo-
quer la tenue d'une enquête plutôt que d'être
obligé d'attendre le début d'une enquête fondée sur
un rapport visant son expulsion pour ensuite, par
voie de procédure incidente formée au cours de
cette enquête, faire sa demande de statut de réfu-
gié. Comme l'avocat du requérant l'a fait remar-
quer, un requérant pourrait fort bien entrer légale-
ment au Canada, par exemple, au moyen d'un visa
d'étudiant, et avant l'expiration de ce visa, par
suite du changement des conditions dans son pays
d'origine, se trouver dans l'impossibilité de retour-
ner chez lui et désirer revendiquer le statut de
réfugié, mais, étant donné que sa présence au
Canada est encore légale en raison de son visa
d'étudiant, on ne tiendrait aucune enquête au
cours de laquelle il pourrait présenter cette reven-
dication. En l'espèce, on doit dire que le requérant
avait la possibilité de revendiquer le statut de
réfugié au cours de l'enquête et qu'il ne l'a pas fait;
cependant, à cette époque il n'était pas assisté d'un
avocat et il était un nouvel arrivant dans ce pays
et, sans aucun doute, ignorait-il tout de ses lois. On
doit souligner en faveur du requérant qu'il s'est
présenté immédiatement devant un agent d'immi-
gration après avoir quitté son navire. La question
de savoir s'il est un réfugié politique au sens de la
Convention internationale n'a pas à être tranchée
en l'espèce, mais les principes de justice naturelle
semblent exiger qu'on lui donne la possibilité de se
faire entendre. L'article 35 de la Loi est ainsi
libellé:
35. (1) Sous réserve des règlements, une enquête menée par
un arbitre peut être réouverte à tout moment par le même
arbitre ou par un autre, à l'effet d'entendre de nouveaux
témoignages et de recevoir d'autres preuves, et l'arbitre peut
alors confirmer, modifier ou révoquer la décision antérieure.
(2) L'arbitre qui modifie ou révoque une décision en vertu
du paragraphe (1), peut infirmer toute ordonnance ou avis et, le
cas échéant, doit prendre les mesures appropriées conformé-
ment à l'article 32.
(3) Les ordonnances ou avis infirmés en vertu du paragraphe
(2), sont réputés n'avoir jamais été rendus.
L'arbitre qui au début a procédé à l'enquête con-
firmant l'application de l'article 27(2)j) pouvait
rouvrir l'enquête et, par la suite, l'ajourner confor-
mément à l'article 45, en vue de permettre au
requérant d'être interrogé sous serment par un
agent d'immigration supérieur relativement à sa
revendication du statut de réfugié. Bien que l'ex-
pression «Sous réserve des règlements» au début de
l'article 35 soulève quelques difficultés, étant
donné qu'il n'existe aucun règlement spécifique
prévoyant la réouverture de l'enquête dans ces
circonstances, on pourrait peut-être lui donner une
interprétation large de manière à permettre la
réouverture de l'enquête sous réserve toutefois des
articles 45 et suivants; cela serait certainement
conforme à l'économie de l'article 6(2) qui prévoit
l'admission d'un tel réfugié «sous réserve des règle-
ments établis à cette fin et par dérogation à tous
autres règlements établis en vertu de la présente
loi.»
Le problème qui se pose est difficile à résoudre
étant donné que l'enquête était terminée et qu'une
ordonnance d'expulsion avait été prononcée. En
pareille circonstance, même un permis accordé par
le Ministre en vertu dé l'article 37(1)b) autorisant
une personne à demeurer au Canada malgré le
rapport susmentionné, ne peut être délivré en vertu
des dispositions de l'article 37(2) lorsqu'une ordon-
nance de renvoi a été prononcée ou qu'un avis
d'interdiction de séjour a été émis. Il est certaine-
ment plus souhaitable de tenir une seule enquête
que d'en tenir plusieurs, et lorsqu'une enquête a
pris fin et qu'une ordonnance d'expulsion est régu-
lièrement prononcée, il devrait être possible de
réexaminer toute l'affaire en soulevant une nou-
velle question. Cependant, à l'encontre de cette
affirmation, il faut reconnaître que la justice natu-
relle et la Convention des Nations Unies relative
au statut des réfugiés exigent la présence de certai-
nes modalités aux fins d'accorder au requérant
l'audition de sa revendication du statut de réfugié.
On s'est demandé si la Cour avait compétence et
si les procédures visées à l'article 18 de la Loi sur
la Cour fédérale étaient bien applicables. Dans
Russo c. Le ministre de la Main-d'oeuvre et de
l'Immigration 2 , le juge suppléant Sweet a conclu
qu'on ne peut délivrer une ordonnance de prohibi
tion ou d'injonction contre le Ministre en vertu des
dispositions de l'article 18 de la Loi sur la Cour
fédérale, les mots «une ou plusieurs personnes»
figurant dans cet article ne comprenant pas les
personnes autorisées seulement à exécuter une
décision rendue par un tribunal, de telle sorte que
l'intimé ne faisant pas partie de ces «personnes».
En l'espèce une demande de statut de réfugié avait
déjà été entendue et rejetée, et la Commission
d'appel de l'immigration avait rejeté une demande
d'autorisation d'interjeter appel de l'ordonnance
d'expulsion. Dans McDonald 3 une demande de
bref de mandamus a été accordée à l'audience sans
opposition de la part de l'avocat du Ministre; une
demande d'injonction a également été accordée.
Dans Tsiafakis 4 , la Cour d'appel a confirmé la
décision de la Division de première instance de
délivrer un bref de mandamus enjoignant au
Ministre de fournir à la requérante la formule
appropriée à remplir pour parrainer ses parents qui
désiraient obtenir le statut d'immigrants reçus au
Canada. Je conclus donc que cette cour a compé-
tence pour délivrer un bref de mandamus selon la
demande du requérant, et que, suivant les faits de
l'espèce, ce bref devrait être émis.
2 [1977] 1 C.F. 325.
3 [1977] 1 C.F. 734.
4 [1977] 2 C.F. 216.
ORDONNANCE
Un bref de mandamus est par les présentes
délivré avec dépens, enjoignant au ministre de
l'Emploi et de l'Immigration de statuer sur la
demande du requérant Miroslav Hudnik présentée
à la Commission de l'emploi et de l'immigration le
9 janvier 1979 en vue d'obtenir le statut de réfugié.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.