A-569-78
L'Alliance de la Fonction publique du Canada
(Requérante)
c.
La Commission des relations de travail dans la
Fonction publique (Intimée)
et
La Reine représentée par le Conseil du Trésor
(Mise- en- cause)
Cour d'appel, le juge en chef Jackett, le juge Ryan
et le juge suppléant Kerr—Ottawa, les 9 et 19
mars 1979.
Examen judiciaire — Fonction publique — Classification
des occupations — Les employés en cause étaient à l'origine
exclus du groupe de gestion de l'exécution — Ils ont été
classés dans un nouveau groupe d'occupations qui n'a pas été
défini par la Commission de la Fonction publique conformé-
ment à l'art. 26 de la Loi sur les relations de travail dans la
Fonction publique — La Commission des relations de travail
dans la Fonction publique a conclu que l'employeur n'était pas
habilité à créer une nouvelle classification et que les employés
conservaient leur statut d'employés exclus — Loi sur les
relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, c.
P-35, art. 2, 7, 18, 26, 33 — Loi sur l'administration finan-
cière, S.R.C. 1970, c. F-10, art. 7 — Loi sur la Cour fédérale,
S.R.C. 1970 (2e Supp.), c. 10, art. 28.
La requérante (le Syndicat) et la mise-en-cause (l'Em-
ployeur) ont demandé, chacune de son côté, l'annulation d'une
partie d'une «décision» de la Commission des relations de
travail dans la Fonction publique. Certains employés avaient
été à l'origine exclus du groupe de gestion de l'exécution
lorsque le Syndicat a été accrédité comme agent négociateur de
ce dernier. L'employeur ayant créé unilatéralement un nouveau
«groupe d'occupations» qui n'était ni défini ni spécifié par la
Commission de la Fonction publique conformément à l'article
26 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction
publique et ayant reclassé dans ce groupe les employés exclus,
le Syndicat a fait valoir que l'Employeur n'était pas habilité à
créer le nouveau groupe d'occupations et que les employés en
cause devaient reprendre leur place au sein du groupe de
gestion de l'exécution à la suite de la suppression des postes
exclus. La Commission a conclu, au regard de l'article 33, que
les employés en cause étaient toujours exclus et, au regard de
l'article 18, que l'employeur avait excédé ses pouvoirs en créant
un nouveau groupe d'occupations et que les employés affectés
se définissaient toujours par référence au groupe de gestion de
l'exécution.
Arrêt: rejet de la demande du Syndicat visant à faire annuler
la décision de la Commission qui refusait de procéder à une
détermination visée à l'article 33 de la Loi sur les relations de
travail dans la Fonction publique, et accueil de la demande de
l'employeur visant à faire annuler, pour cause d'incompétence,
la partie de la décision se rapportant à l'article 18 de la Loi. En
ce qui concerne la demande du Syndicat, l'article 33 n'autori-
sait pas la Commission à rendre la décision requise. L'article 33
l'autorise seulement à décider si un «employé» est inclus ou non
dans une unité de négociation (et non à décider si une personne
est ou non un «employé»). Ce que le Syndicat a effectivement
demandé à la Commission, c'était de décider si les personnes en
question avaient perdu leur statut de «personnes exclues» et
étaient devenues des employés. Il n'est, cependant, pas néces-
saire d'énoncer un avis définitif sur cette question. La Commis
sion a eu raison de rejeter la requête fondée sur l'article 33 car
rien n'a été établi devant elle qui eût justifié la détermination
demandée. A supposer que l'article 33 confère à la Commission
le pouvoir de décider si une personne est ou non un employé et
que les personnes en cause étaient exclues du concept juridique
d'«employé», rien n'a été établi devant la Commission qui lui
eût permis de conclure qu'après la date en cause, elles ont cessé
de faire partie de ce groupe. En ce qui concerne la demande de
l'employeur, rien dans l'article 18 de la Loi sur les relations de
travail dans la Fonction publique n'autorise la Commission à
conclure que l'Employeur a outrepassé son pouvoir en établis-
sant un nouveau groupe d'occupations et que les personnes
concernées demeuraient dans le groupe de gestion de l'exécu-
tion. Il ne faut pas déduire le pouvoir de rendre une décision
purement déclaratoire d'une disposition juridique imposant à
un organisme l'obligation d'appliquer une loi, ou d'une disposi
tion le requérant d'exercer tout pouvoir nécessaire à la réalisa-
tion de ses objectifs; ce pouvoir ne se confond pas non plus avec
celui de rendre des ordonnances requérant l'exécution de la loi
ou d'une décision.
DEMANDE d'examen judiciaire.
AVOCATS:
Paul C. LaBarge pour la requérante.
L'intimée n'était pas représentée.
Walter L. Nisbet, c.r, pour la mise-en-cause.
PROCUREURS:
Honeywell, Wotherspoon, Ottawa, pour la
requérante.
La Commission des relations de travail dans
la Fonction publique, Ottawa, pour l'intimée.
Le sous-procureur général du Canada pour la
mise-en-cause.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement prononcés à l'audience par
LE JUGE EN CHEF JACKETT:
I. INTRODUCTION
Il s'agit d'une demande, faite en vertu de l'arti-
cle 28 par l'Alliance de la Fonction publique du
Canada, en vue d'obtenir l'annulation d'une partie
d'une «décision» rendue par la Commission des
relations de travail dans la Fonction publique, et
dont la nature sera examinée ci-après. Une autre
demande a également été faite en vertu de l'article
28, enregistrée au n° A-563-78 du greffe, par «Sa
Majesté du chef du Canada représentée par le
Conseil du Trésor», en vue de faire annuler la
même «décision». Les deux demandes ont fait l'ob-
jet de plaidoiries présentées le même jour, et,
compte tenu de leurs relations étroites, nous esti-
mons souhaitable de les examiner ensemble. Les
présents motifs se rapportent donc aux deux
demandes. Pour éviter tout malentendu, nous nous
référerons aux parties sous les désignations respec-
tives de «Syndicat» et «d'employeur» et nous divise-
rons le fond de ces motifs en trois parties, savoir:
a) une partie générale applicable aux demandes
faites en vertu de l'article 28,
b) une partie traitant de la demande faite en
vertu de l'article 28 dans le présent dossier
(A-569-78), et
c) une partie traitant de la demande faite en
vertu de l'article 28 dans le dossier A-563-78.
On ne trouve pas dans le dossier relatif à la
Règle 1402(1) envoyé par la Commission toute la
matière à laquelle renvoie la «décision» de ladite
commission. On ne voit pas clairement la nature
juridique, le cas échéant, de certains documents du
dossier. Il n'est pas évident que tous les faits
pertinents pourront y être trouvés ou en être
déduits. Des questions difficiles d'interprétation, à
trancher ou non, se posent lorsqu'on essaie de
relier ces faits aux dispositions réglementaires per-
tinentes. On ne voit pas bien l'objectif poursuivi
dans les demandes présentées à la Commission et
le caractère de ces demandes, pas plus que le but
des présentes demandes faites en vertu de l'article
28. Compte tenu de ces observations, il est bon de
commencer à partir des documents disponibles, par
un examen chronologique de la loi, des faits et de
la procédure, dans toute la mesure du possible.
II. GÉNÉRALITÉS
1. De façon générale, et antérieurement à 1967,
les modalités de l'emploi dans la Fonction publi-
que du Canada étaient déterminées par la loi, le
règlement et l'exercice du pouvoir établi par la
loi.
2. Voici les lois pertinentes pour l'établissement
d'un système de négociation collective en vue de
déterminer les modalités de l'emploi dans la
Fonction publique:
a) la Loi sur l'emploi dans la Fonction
publique', Statuts du Canada de 1966-67,
c. 71 (cette loi prévoit, entre autres, l'organi-
sation de la Commission de la Fonction
publique 2 ),
b) la Loi sur les relations de travail dans la
Fonction publique', Statuts du Canada de
1966-67, c. 72 (cette loi prévoit, entre autres,
l'organisation de la Commission des relations
de travail dans la Fonction publique°) et
c) les modifications à la Loi sur l'adminis-
tration financière, Statuts du Canada de
1966-67, c. 74.
(N.B. La Loi réserve expressément «l'autorité
que possède l'employeur de déterminer comment
doit être organisée la Fonction publique, d'attri-
buer des fonctions aux postes et de classer ces
derniers». Voir l'article 7 de la L.R.T.F.P. 5 et
l'article 7 de la Loi sur l'administration
financière 6 . )
' Ci-après «la L.E.F.P.»
2 Ci-après «la Commission».
3 Ci-après «la L.R.T.F.P.»
Ci-après «la Commission».
5 Voici le libellé de l'article 7 de la L.R.T.F.P.:
7. Rien dans la présente loi ne doit s'interpréter comme
portant atteinte au droit ou à l'autorité que possède l'em-
ployeur de déterminer comment doit être organisée la Fonc-
tion publique, d'attribuer des fonctions aux postes et de
classer ces derniers.
6 Voici le libellé de la partie pertinente de l'article 7 de la Loi
sur l'administration financière:
7. (1) Sous réserve des dispositions de tout texte législatif
concernant les pouvoirs et fonctions d'un employeur distinct,
mais nonobstant quelque autre disposition contenue dans tout
texte législatif, le conseil du Trésor peut, dans l'exercice de
ses fonctions relatives à la direction du personnel de la
fonction publique, notamment ses fonctions en matière de
relations entre employeur et employés dans la fonction publi-
que, et sans limiter la généralité des articles 5 et 6,
c) prévoir la classification des postes et des employés au
sein de la fonction publique;
d) déterminer et réglementer les traitements auxquels ont
droit les personnes employées dans la fonction publique en
retour des services rendus, la durée du travail et les congés
de ces personnes ainsi que les questions connexes;
i) régler toutes les autres questions, notamment les condi
tions de travail non autrement prévues de façon expresse
par le présent paragraphe, que le conseil du Trésor estime
nécessaires à la direction efficace du personnel de la
fonction publique.
3. La loi prévoit la négociation d'une convention
collective pour une unité «d'employés»' dans la
Fonction publique, par l'employeur et une asso
ciation d'employés accréditée à titre d'agent
négociateur par la Commission, après notam-
ment que celle-ci a déterminé le groupe d'em-
ployés qui constitue une unité de négociation
habile à négocier collectivement. (Articles 34,
40 et 49 et seq. de la L.R.T.F.P.)
4. Pendant la «période d'accréditation initiale»,
le nombre d'unités d'employés qui peuvent être
reconnues comme unités de négociation habiles
à négocier collectivement est limité. Pendant
cette période, chaque unité doit se composer
7 Aux fins de la L.R.T.F.P., le terme «employé» est défini par
l'article 2 comme désignant toute personne employée dans la
Fonction publique sauf certaines «exclusions» déterminées, telle
qu'une «personne préposée à la gestion ou à des fonctions
confidentielles» et cette dernière exclusion comprend:
2....
... toute personne qui
a) occupe un poste de confiance auprès du gouverneur
général, un ministre de la Couronne, un juge de la Cour
suprême ou de la Cour fédérale du Canada, le sous-chef
d'un ministère ou d'un département ou le fonctionnaire
administratif en chef de tout autre élément de la Fonction
publique; ou
b) est employée en qualité de conseiller juridique au
ministère de la Justice,
et comprend toute autre personne employée dans la Fonc-
tion publique qui, relativement à une demande d'accrédita-
tion d'un agent négociateur d'une unité de négociation, est
désignée par la Commission, ou qui, chaque fois qu'un
agent négociateur d'une unité de négociation a été accré-
dité par la Commission, est désignée de la manière pres-
crite par l'employeur, ou par la Commission lorsque
l'agent négociateur s'y oppose, pour être une personne
c) qui a des fonctions et des responsabilités de direction en
ce qui a trait à l'établissement et à l'application des
programmes du gouvernement,
d) dont les fonctions comprennent celles d'un administra-
teur du personnel ou qui, par ses fonctions, est directement
impliquée dans le mécanisme de la négociation collective
pour le compte de l'employeur,
e) qui est tenue, en raison de ses fonctions et de ses
responsabilités, de s'occuper officiellement, pour le compte
de l'employeur, d'un grief présenté selon la procédure
applicable aux griefs, établie en vertu de la présente loi,
j) qui occupe un poste de confiance auprès de l'une des
personnes décrites aux alinéas b), c), d) ou e), ou
g) qui n'est pas autrement décrite aux alinéas c), d), e) ou
j) mais qui, de l'avis de la Commission, ne devrait pas faire
partie d'une unité de négociation en raison de ses fonctions
et de ses responsabilités envers l'employeur;
d'employés figurant dans un «groupe d'occupa-
tions» d'«employés» tel qu'il est défini par la
Commission à cette fin (chacun de ces groupes
doit être compris dans l'une des catégories d'oc-
cupations définies par la loi, l'une de ces catégo-
ries étant «la catégorie des emplois administra-
tifs et du service extérieur») 8 , le groupe devant
englober tous les «employés» dans la section
appropriée de la Fonction publique (article 26
de la L.R.T.F.P.) 9 . [ Mis en italiques par mes
soins.]
5. Aux fins de limiter la détermination des
unités habiles à négocier collectivement pendant
la période d'accréditation initiale (paragraphe 4
supra), la Commission a défini, parmi les grou-
pes d'occupations de la catégorie des emplois
administratifs et du service extérieur, le groupe
de gestion de l'exécution de la façon suivante:
Groupe: Gestion de l'exécution
DÉFINITION DU GROUPE
La préparation, l'exécution et la surveillance des program
mes à l'intention du public.
Sont inclus
Les postes inclus dans le groupe sont ceux où l'une ou
plusieurs des fonctions suivantes sont d'importance fonda-
mentale:
—Assurer des services divers au public.
—Percevoir les impôts ou d'autre argent du public.
Sont exclus
Les postes exclus du groupe sont ceux dont l'une ou plu-
sieurs des fonctions suivantes sont d'importance fondamen-
tale:
—Assurer des services de gestion interne dans des domaines
tels que la gestion des finances, gestion du personnel, systè-
mes d'ordinateurs, organisation et méthodes, achat et
approvisionnement.
8 L'article 2 de la L.R.T.F.P. définit la «catégorie d'occupa-
tions» de la façon suivante:
2....
«catégorie d'occupations» désigne l'une quelconque des
catégories suivantes d'employés, savoir:
a) la catégorie des emplois scientifiques et professionnels,
b) la catégorie des emplois techniques,
c) la catégorie des emplois administratifs et du service
extérieur,
d) la catégorie du soutien administratif, ou
e) la catégorie de l'exploitation,
et toute autre catégorie d'employés, dont les professions
s'apparentent entre elles, que la Commission déclare être
une catégorie d'occupations;
9 Voir annexe «A».
—Aider à l'évolution sociale des collectivités et des groupes
et à l'établissement, l'adaptation et la réadaptation des
particuliers.
—Préparer, publier et distribuer des ouvrages imprimés et
des textes publicitaires au sujet des programmes du
gouvernement.
Qualités minimums
Grade universitaire ou aptitudes manifestes dans l'exécution
de travaux d'ordre administratif, ainsi que l'habileté norma-
lement requise pour compléter le cours secondaire. Pour des
occupations spécifiques, un cours supérieur à celui du secon-
daire peut être obligatoire. ] ° [C'est moi qui souligne.]
6. Le 24 juillet 1978, la Commission a accrédité
le Syndicat comme agent négociateur pour une
unité d'employés du groupe de gestion de l'exé-
cution, par un certificat d'accréditation dont
voici le texte:
[TRADUCTION] Sur demande du requérant et conformément
aux dispositions de la Loi sur les relations de travail dans la
Fonction publique, LA COMMISSION ACCRÉDITE l'Alliance
de la Fonction publique du Canada comme agent négocia-
teur pour tous les employés de l'Employeur dans le groupe
de gestion de l'exécution de la catégorie des emplois admi-
nistratifs et du service extérieur.
La présente accréditation doit être interprétée à la lumière
des motifs de la décision rendue dans ce présent cas.
Ces «motifs» figurent dans un paragraphe ainsi
libellé:
[TRADUCTION] En ce qui concerne l'accord conclu entre
l'Alliance et l'employeur, la Commission désigne les person-
nes dont les noms figurent dans une liste attachée aux
présentes comme personnes préposées à la gestion ou à des
fonctions confidentielles. "
(N.B. On ne trouve pas dans le dossier la liste en
question.)
7. En 1976, un procès-verbal du Conseil du
Trésor, stipulé en vigueur à compter du 1" avril
1976, porte adoption de la proposition suivante:
[TRADUCTION] OBJET
Normes et taux de rémunération du groupe de la gestion
postale.
Catégorie des emplois administratifs et du service extérieur.
10 Gazette du Canada, Partie II, volume 101, page 894, aux
pages 912, 919 et 920 (1967). La définition a été citée, non
pour la pertinence de son libellé mais parce qu'il importe de se
rappeler la définition du groupe d'occupations donnée par la
Commission.
" Cette désignation est-elle la même que celle utilisée dans la
définition de «personne préposée à la gestion ou à des fonctions
confidentielles»?
PROPOSITION
Approbation de l'établissement d'un groupe de la gestion
postale avec des normes de classification et une structure
fondées provisoirement sur celles du groupe de gestion de
l'exécution, ci-jointes en annexes A et B respectivement; sur
les taux de rémunération du groupe exclu, avec augmenta
tion variable de transposition à partir du ler avril 1976
suivant l'annexe C incluse; et sur les révisions, valables à
partir du 27 décembre 1976, pour maintenir une parité
conforme aux augmentations aux paliers 5 et 6 dans le
groupe de gestion de l'exécution et sur les rajustements
modifiés aux paliers 1 à 4, en vigueur jusqu'au lei avril
1977. 12
(N.B. On ne trouve pas dans le dossier la liste en
question.)
8. Le 31 mars 1978, l'Employeur a déposé
devant la Commission des feuilles de papier
intitulées [TRADUCTION] «Formule `A': Compte
rendu des opérations valables» 13 , en date du 22
mars 1978, et dans lesquelles, suivant un
mémoire déposé par l'Employeur devant la
Cour, [TRADUCTION] «environ 157 postes dont
les titulaires ont été désignés comme `personnes
préposées à la gestion ou à des fonctions confi-
dentielles' ... et ont été employés au ministère
des Postes, ont été transférés au groupe de ges-
tion de l'exécution dans un nouveau groupe d'oc-
cupations appelé `groupe de la gestion
postale'». 14 [Mis en italiques par mes soins.]
12 Nous avons reproduit intégralement le texte, parce que
nous doutons de la valeur juridique ou autre de celui-ci même
s'il figure parmi les documents soumis à la Commission.
13 Rien au dossier n'explique ce qu'est la «Formule `A':
Compte rendu des opérations valables».
14 Cet énoncé des faits ne ressort pas avec évidence du
dossier, et il faut l'interpréter à la lumière des paragraphes 2 et
3 du mémoire de l'Employeur. En voici le libellé:
[TRADUCTION] 2. La Formule «A»: Compte rendu des opéra-
tions valables, en date du 22 mars 1978, est une formule de
sortie sur imprimante portant, dans sa colonne de droite, les
lettres «H T». Ces lettres sont expliquées par la mention qui
les suit, à savoir «Modification de la Formule A: Raison du
changement de code». La lettre «H» signifie que la personne
dont le nom suit a été «mutée ou promue à un autre poste
dans les groupes SX, OM, AT, PE ou UT». Ces initiales
désignent les groupes d'occupations suivants:
a) Catégorie de la direction;
b) Groupe de l'organisation et des méthodes;
c) Groupe des stagiaires en administration;
d) Groupe de la gestion du personnel;
e) Groupe de l'enseignement universitaire;
9. On a allégué que les décisions attaquées ont
été rendues à la suite de requêtes déposées en
vertu des articles 18 et 33 de la L.R.T.F.P. dont
voici le libellé:
18. La Commission applique la présente loi et exerce les
pouvoirs et fonctions que celle-ci lui confère ou impose ou
qui sont accessoires à la réalisation des objets de la présente
loi, y compris, sans restreindre la généralité de ce qui
précède, l'établissement d'ordonnances exigeant l'observa-
tion des dispositions de la présente loi, de tout règlement
édicté en vertu de la présente loi ou de toute décision rendue
à l'égard d'une question soumise à la Commission.
33. Lorsque, à un moment quelconque après que la Com
mission a décidé qu'un groupe d'employés constitue une
unité habile à négocier collectivement, se pose la question de
savoir si un employé ou une classe d'employés en fait ou n'en
fait pas partie ou fait partie d'une autre unité, la Commis
sion doit, sur demande de l'employeur ou de toute associa
tion d'employés concernée, trancher la question.
10. Par lettre du 25 avril 1978 dont voici le
libellé, les procureurs du Syndicat ont requis la
Commission de rendre une décision en vertu de
l'article 33:
[TRADUCTION] Par décision de la Commission en date du
24 juillet 1968, l'Alliance de la Fonction publique du
Canada a été accréditée comme agent négociateur pour tous
les employés du ministère des Postes appartenant au groupe
de gestion de l'exécution, de la catégorie des emplois admi-
nistratifs et du service extérieur. L'accréditation exclut cer-
taines personnes dont les noms figurent dans une liste
annexée à cette décision, au titre de personnes préposées à la
gestion ou à des fonctions confidentielles....
En vertu de la FORMULE `A': COMPTE RENDU DES OPÉRA-
TIONS valables, préparée par le service spécialisé en infor
mation sur le Personnel, du ministère des Approvisionne-
ments et Services Canada, et désignée comme partie
intégrante du système d'information sur la gestion du Per
sonnel, dans le sous-système des exclusions (SIGP-
respectivement. La lettre «T» signifie que le poste qui suit,
dans la Formule «A»: Compte rendu des opérations valables
est un «poste exclu, maintenant supprimé».
3. L'ordinateur utilisé pour produire la Formule «A»: Compte
rendu des opérations valables n'a pas été programmé pour
inclure le nouveau groupe de la gestion postale, et la Raison
du changement de code n'a pas été amendée pour montrer
que le nouveau groupe de la gestion postale doit être inclus
sous la lettre «H» de ce code. Donc ni la Formule «A»:
Compte rendu des opérations valables, ni la Raison du
changement de code n'ont clairement indiqué que les 157
postes et leurs titulaires aient été mutés du groupe de gestion
de l'exécution au groupe de la gestion postale, quoi qu'il en
soit effectivement ainsi. En tout cas, les 157 postes et leurs
titulaires ont été affectés au nouveau groupe d'occupations
créé par la requérante et dénommé «groupe de la gestion
postale».
SSEXCL) qui a été déposée par l'employeur le 30 mars
1978 et reçue par l'AFPC le 7 avril 1978, l'employeur a
radié certains postes dont les titulaires sont actuellement
exclus du groupe de gestion de l'exécution du ministère des
Postes. Par suite de cette action de l'employeur, ces person-
nes ne sont plus dans la catégorie des personnes préposées à
la gestion ou à des fonctions confidentielles. Aux termes de
la LRTFP, elles sont donc des employés soumis aux modali-
tés de la Loi. En vertu de l'article 33, dont voici le libellé:
Lorsque, à un moment quelconque après que la Commis
sion a décidé qu'un groupe d'employés constitue une unité
habile à négocier collectivement, se pose la question de
savoir si un employé ou une classe d'employés en fait ou
n'en fait pas partie ou fait partie d'une autre unité, la
Commission doit, sur demande de l'employeur ou de toute
association d'employés concernée, trancher la question.
l'Alliance requiert que la Commission détermine si ces
«employés» sont inclus dans le groupe de gestion de l'exécu-
tion par suite de la radiation de la désignation de leurs
postes.
L'Alliance requiert aussi, dans les termes sui-
vants, une décision découlant de l'article 18:
[TRADUCTION] L'employeur a prétendu créer un nouveau
groupe d'occupations désigné par le code PL -BUD 306
(groupe de la gestion postale), et, à titre provisoire, un
groupe de la catégorie des emplois administratifs et du
service extérieur.
La loi a prévu que seuls sont des groupes d'occupations
ceux spécifiés et définis par la Commission de la Fonction
publique en application de l'article 26(1) de la LRTFP. Ces
groupes d'occupations ont été clairement et exhaustivement
énoncés dans la Gazette du Canada datée du 20 mars 1967.
Nous soutenons que cet article a un caractère exhaustif et
qu'aucun autre groupe d'occupations ne peut être créé sans
une modification préalable de la loi. Dans la Gazette du
Canada du lundi 20 mars 1967, il n'y a aucun groupe
d'occupations désigné PL. Par cette prétendue création du
groupe PL, l'employeur a essayé d'usurper les fonctions de la
Commission, et il a effectivement enfreint la loi. L'AFPC
requiert formellement par les présentes, par application de
l'article 18 de la LRTFP, une interprétation de l'expression
«groupe d'occupations» ainsi que des restrictions légalement
imposées à cette interprétation.
Il appert qu'on a donné à la requête découlant
de l'article 33 le numéro 147-2-15 de la Com
mission et à celle découlant de l'article 18 le
numéro 148-2-23.
11. Le 16 mai 1978, l'avocat de l'Employeur a
écrit à la Commission en se'référant à la requête
découlant de l'article 33, et a ainsi énoncé la
position de son client.
[TRADUCTION] 1. Le 30 mars 1978, l'Employeur a déposé
devant la Commission un document intitulé «Formule `A':
Compte rendu des opérations valables», préparé pour lui en
date du 22 mars 1978 par le service spécialisé en information
sur le Personnel, du ministère des Approvisionnements et
Services, et désigné comme partie intégrante du système
d'information sur la gestion du Personnel, dans le sous-sys-
tème des exclusions (SIGP-SSEXCL).
2. Dans ce compte rendu, l'Employeur a radié 157 postes au
ministère des Postes; leurs titulaires étaient employés à titre
de préposés à la gestion ou à des fonctions confidentielles, en
vertu de l'article 2 de la Loi.
3. Ces 157 personnes étaient antérieurement classées dans le
groupe de gestion de l'exécution, et sont à présent classées
dans le groupe de la gestion postale.
4. L'Employeur a le droit de classer ces personnes dans le
groupe de la gestion postale.
5. Ces personnes ne sont pas incluses dans l'unité de négo-
ciation du groupe de gestion de l'exécution.
6. L'agent négociateur du groupe de gestion de l'exécution
n'a aucun pouvoir pour représenter des personnes classées
dans le groupe de la gestion postale.
Le même jour a été écrite une lettre semblable
évoquant la requête découlant de l'article 18 et
énonçant la position de l'Employeur en termes
identiques, sauf qu'aux paragraphes 5 et 6 de la
lettre relative à la requête découlant de l'article
33 a été substitué un paragraphe ainsi rédigé:
[TRADUCTION] 5. L'Employeur a le droit de créer un nou-
veau groupe d'occupations en vertu de l'alinéa 7(1)c) de la
Loi sur l'administration financière.
12. Le 26 mai 1978, les procureurs du Syndicat
ont ainsi écrit à la Commission:
[TRADUCTION] Nous accusons réception de votre lettre en
date du 19 mai 1978, et de la réponse de l'Employeur y
contenue. Nous avons pris bonne note qu'au paragraphe 2
des deux lettres de l'Employeur, celui-ci a admis les faits
allégués par l'Alliance de la Fonction publique du Canada.
En outre, l'Employeur a énoncé, au paragraphe 3 des deux
lettres, que les personnes qui étaient, en vertu de la Loi, des
employés, avant leur exclusion par la Commission en vertu
de la procédure établie par la Loi RTFP, ont été classées
dans le groupe de la gestion postale. Il suffit de lire la Loi
RTFP pour s'apercevoir immédiatement que les groupes
d'occupations sont ceux spécifiés et définis par la Commis
sion de la Fonction publique en application de l'article 26(1)
dont voici le libellé:
La Commission de la Fonction publique doit, dans les
quinze jours qui suivent le 13 mars 1967, spécifier et
définir les divers groupes d'occupations qui constituent
chacune des catégories d'occupations énumérées aux ali-
néas a) à e) de la définition de «catégorie d'occupations»
dans l'article 2, de manière à y inclure tous les employés
de la Fonction publique dont Sa Majesté représentée par
le conseil du Trésor est l'employeur. La Commission doit
alors faire publier un avis de son action et des groupes
d'occupations ainsi spécifiés et définis par elle dans la
Gazette du Canada.
En application de l'article 26(1), la Commission de la
Fonction publique a publié, le 20 mars 1967, dans la Gazette
du Canada, une définition des catégories et des groupes
d'occupations. Le groupe de la gestion postale n'est nulle
part mentionné ou défini dans cette édition, pourtant
exhaustive, de la Gazette. La Commission de la Fonction
publique n'a plus le pouvoir de créer des groupes d'occupa-
tions. En vertu de l'article 7(1)c) de la Loi sur l'administra-
tion financière, S.R.C. 1970, les droits de l'Employeur sont
limités à «la classification des postes et des employés au sein
de la Fonction publique». Nous soutenons que ce pouvoir de
classification se rapporte aux fonctions et aux titulaires de
postes spécifiés de la Fonction publique. Nous admettons
volontiers que l'Employeur a le pouvoir discrétionnaire illi-
mité de classer les fonctions, pourvu que la classification soit
conforme aux groupes et aux catégories types établis en
vertu de la Loi RTFP.
L'Employeur allègue que l'Alliance de la Fonction publi-
que du Canada n'est pas habilitée à représenter les person-
nes classées dans le groupe de la gestion postale. La Loi
RTFP prévoit expressément que tout employé jouit des
droits de négociation collective. Comme l'Employeur a jugé
bon de radier les exclusions relatives à ces personnes, ces
dernières sont devenues des employés aux fins de la Loi et, à
notre point de vue, elles ont repris leur position dans l'unité
de négociation collective pour laquelle l'Alliance a été
accréditée.
Nous soutenons qu'en vertu des articles 18 et 33, la
Commission a tout pouvoir pour déterminer ces questions.
Les deux parties ne sont évidemment pas d'accord sur les
arrangements concernant ces personnes. Nous requérons
donc la Commission de fixer une date prochaine pour l'audi-
tion de la matière, pour nous permettre de déterminer les
droits et les postes de ces personnes, et, plus précisément,
pour examiner l'allégation de l'Employeur relative à son
droit de créer des groupes d'occupations sans se référer à
l'association des employés ou à la Commission. Nous soute-
nons que l'Employeur est légalement limité aux groupes
établis en vertu de la Loi RTFP et doit obtenir au préalable
la modification de cette loi pour créer des groupes
supplémentaires.
13. Le ler juin 1978, la Commission a écrit à
l'Employeur une lettre dont voici un extrait:
[TRADUCTION] VEUILLEZ PRENDRE NOTE que la Com
mission entendra les parties concernées sur la demande faite,
le 28 avril 1978, par l'Alliance de la Fonction publique du
Canada, en vertu de l'article 18 de la Loi, en vue d'obtenir
«une interprétation des expressions `groupes d'occupations'
et `restrictions statutaires' appliquées à ces groupes»; veuillez
aussi prendre note que la Commission entendra les parties
concernées relativement à la demande faite, le 28 avril 1978,
par l'Alliance de la Fonction publique du Canada, en vertu
de l'article 33 de la Loi, pour déterminer si certains
«employés» exclus de l'unité de négociation du groupe de
gestion de l'exécution doivent maintenant être inclus dans
cette unité au motif que l'Employeur a radié leurs noms de
la liste des personnes exclues de l'unité de négociation du
groupe de gestion de l'exécution; ... .
14. Le 13 juin 1978, la Commission a entendu
les dépositions des parties relativement aux deux
requêtes. Quelques-uns des documents précités
ont été déposés pendant cette audition. Ont éga-
lement été déposés une lettre en date du 7 avril
1978, envoyée par la Commission au Syndicat et
dont la pertinence n'est pas évidente, ainsi qu'un
document intitulé [TRADUCTION] «Formule A
Modification—Raisons du changement de
code», et dont la nature et l'effet juridiques ne
sont pas évidents non plus.
15. Le 30 octobre 1978, la Commission a rendu
une seule «décision» pour les deux requêtes.
Voici les parties indiquant son raisonnement et
ses conclusions concernant la requête introduite
en vertu de l'article 33:
[TRADUCTION] En l'espèce, l'Alliance a demandé à la
Commission de l'accréditer comme agent négociateur pour
tous les employés de l'employeur dans le groupe de gestion
de l'exécution de la catégorie des emplois administratifs et
du service extérieur. La Commission a décidé que l'unité de
négociation appropriée se compose de «tous les employés du
groupe de gestion». La fonction et les pouvoirs de la Com
mission dans la détermination du groupe d'employés qui
peut constituer une unité habile à négocier collectivement
ont été définis à l'art. 32(1) et (2), dont voici le libellé:
32. (1) Lorsqu'une association d'employés a demandé à
la Commission de l'accréditer comme l'indique l'article
27, la Commission doit, sous réserve du paragraphe 26(4),
déterminer quel est le groupe d'employés qui constitue une
unité habile à négocier collectivement.
(2) Lorsqu'elle détermine si un groupe d'employés cons-
titue une unité habile à négocier collectivement, la Com
mission doit tenir compte, eu égard à la bonne application
de la présente loi, des fonctions et de la classification des
employés de l'unité de négociation proposée par rapport à
tout mode de classification pour autant qu'il s'applique
aux employés de l'unité de négociation proposée.
Au cours de l'examen de la demande d'accréditation,
l'Employeur et l'Alliance se sont mis d'accord sur les person-
nes à exclure de l'unité de négociation au motif que ces
personnes ne sont pas des «employés» au sens de la Loi. Il
n'est donc pas nécessaire de soumettre ces exclusions à la
Commission, puisqu'il n'y a aucun litige entre les parties sur
cette matière.
Tel qu'il est utilisé dans le certificat, le mot «employé» exclut
toute personne préposée à la gestion ou à des fonctions
confidentielles, et l'agent négociateur n'est pas habilité à
représenter l'une quelconque des personnes désignées comme
exclues de l'unité de négociation.
En résumé donc, en vertu de la Loi sur les relations de
travail dans la Fonction publique, seule la Commission de la
Fonction publique a la fonction et le pouvoir de spécifier et
de définir la nature des fonctions et des responsabilités pour
chaque groupe d'occupations. Elle n'a pas le pouvoir de
déterminer si les personnes remplissant ces fonctions sont
des «employés» ou des «personnes» au sens de la Loi. Seule la
Commission des relations de travail dans la Fonction publi-
que a le pouvoir de déterminer si une personne est un
employé inclus dans une unité habile à négocier collective-
ment ou une personne à exclure de cette unité. Chaque fois
que l'employeur propose d'exclure une personne d'une unité
de négociation, l'agent négociateur accrédité peut s'opposer
à l'exclusion proposée. Dans ce cas, seule la Commission
peut résoudre le litige, avant que ne commencent les procé-
dures déclenchées par une demande d'accréditation, comme
après que la Commission a accrédité un agent négociateur
pour représenter les employés dans une unité de négociation.
L'exercice de ce pouvoir lors de l'examen, par la Commis
sion, d'une demande d'accréditation d'un agent négociateur,
a été décrit ci-dessus.
Vers le 22 mars 1978, l'employeur a radié 157 postes,
pourvus de titulaires, du groupe de gestion de l'exécution.
Les personnes exclues étaient toutes employées au ministère
des Postes. Elles ont été mutées dans un groupe d'occupa-
tions nouvellement créé par l'employeur et intitulé «groupe
de la gestion postale», que l'employeur identifie par les
initiales «PL». Dans sa lettre, l'employeur s'y réfère comme à
un «groupe d'occupations».
Suivant les allégations de l'Alliance requérante, aussitôt
que ces personnes perdent, par une décision de l'employeur,
le statut de «personnes exclues» du groupe de gestion, elles
recouvrent celui d'«employés» et deviennent par là membres
de l'unité de négociation du groupe de gestion.
Selon l'opinion de la Commission, un litige consistant à
déterminer si une personne exclue d'une unité de négociation
est un employé, ne peut être réglé, s'il peut l'être, que sur le
fondement des fonctions et responsabilités de cette personne.
En l'espèce, aucune preuve n'a établi devant la Commission
des changements dans les fonctions et responsabilités de
l'une quelconque de ces 157 personnes.
La Commission constate donc que chacune de ces 157
personnes garde le statut de personne exclue de l'unité de
négociation.
La Commission est aussi d'avis que l'art. 33 lui confère le
pouvoir de trancher la question «de savoir si un employé ou
une classe d'employés en fait ou n'en fait pas partie» d'une
unité habile à négocier collectivement «ou fait partie d'une
autre unité». En vertu de cet article, la Commission a le
pouvoir de se prononcer sur des litiges concernant «des
employés» et non des personnes exclues. Comme elle a
conclu que les 175 [sic] personnes en question ne sont pas
des «employés» mais des «personnes exclues», l'art. 33 n'est
pas, à notre avis, applicable à l'espèce.
La Commission a exprimé son raisonnement et
ses conclusions concernant la requête introduite
en vertu de l'article 18 dans une partie de sa
«décision» ainsi libellée:
[TRADUCTION] En vertu de l'art. 18, on a demandé à la
Commission de trancher l'autre litige consistant à détermi-
ner si l'employeur a le pouvoir de créer unilatéralement un
nouveau «groupe d'occupations» tel que celui de la gestion
postale. Dans sa lettre précitée en date du 16 mai 1978
(numéro de la Commission: 147-2-23) l'employeur a
affirmé, entre autres, ce qui suit:
3. Ces 157 personnes étaient antérieurement classées dans
le groupe de gestion de l'exécution, et sont à présent
classées dans le groupe de la gestion postale.
4. L'Employeur a le droit de classer ces personnes dans le
groupe de la gestion postale.
5. L'Employeur a le droit de créer un nouveau groupe
d'occupations en vertu de l'alinéa 7(1)c) de la Loi sur
l'administration financière.
L'Employeur a évoqué devant la Commission l'établisse-
ment d'un nouveau groupe d'occupations dénommé groupe
de soutien de l'enseignement (voir dossier n° 143-2-139).
Dans cette espèce, l'Alliance a demandé l'accréditation pour
un groupe accomplissant des fonctions para-éducationnelles.
Ces fonctions ne tombaient dans aucun des «groupes d'occu-
pations» définis par la Commission de la Fonction publique.
L'employeur et l'Alliance se sont mis d'accord sur la créa-
tion d'un nouveau groupe d'occupations, pour permettre à
ces employés de négocier collectivement grâce à l'accrédita-
tion de l'agent négociateur de leur choix. Même dans ce cas,
avant d'établir le groupe du soutien de l'enseignement
comme un nouveau «groupe d'occupations», la Commission
en a donné avis à tous les autres agents négociateurs et leur
a donné l'occasion de produire des preuves ou des plaidoiries
pertinentes à ce litige. Cependant, il incombait à la Commis
sion, et non à l'Employeur, de décider de l'établissement du
groupe de soutien de l'enseignement. En l'espèce, l'em-
ployeur allègue avoir le pouvoir de créer unilatéralement un
nouveau «groupe d'occupations».
La Commission ne met pas en doute le droit de l'em-
ployeur de classer ou de reclasser des postes. Ce droit a été
conféré exclusivement à l'employeur par l'art. 7 de la Loi sur
les relations de travail dans la Fonction publique dont voici
le libellé:
Rien dans la présente loi ne doit s'interpréter comme
portant atteinte au droit ou à l'autorité que possède
l'employeur de déterminer comment doit être organisée la
Fonction publique, d'attribuer des fonctions aux postes et
de classer ces derniers.
L'employeur s'est fondé sur l'art. 7(1)c) de la Loi sur
l'administration financière pour affirmer «son droit à créer
un nouveau groupe d'occupations». Voici le libellé de cet
article.
7. (1) Sous réserve des dispositions de tout texte légis-
latif concernant les pouvoirs et fonctions d'un employeur
distinct, mais nonobstant quelque autre disposition conte-
nue dans tout texte législatif, le conseil du Trésor peut,
dans l'exercice de ses fonctions relatives à la direction du
personnel de la fonction publique, notamment ses fonc-
tions en matière de relations entre employeur et employés
dans la fonction publique, et sans limiter la généralité des
articles 5 et 6,
c) prévoir la classification des postes et des employés au
sein de la fonction publique;
Il est intéressant de noter en passant que l'art. 7 de la Loi
sur les relations de travail dans la Fonction publique confère
à l'employeur le droit de «classer les postes», mais que l'art.
7(1)c) de la Loi sur l'administration financière habilite le
Conseil du Trésor à «prévoir la classification des postes et
des employés» (c'est moi qui souligne) au sein de la Fonction
publique. Aux fins de l'espèce, il n'y a rien concernant la
classification des «employés» par opposition à celle des
«postes», et aucune des parties n'a soulevé de moyen relatif à
cette distinction.
La détermination du nombre et la description des classifi
cations de postes dans un groupe d'occupations exigent
l'application de méthodes et de critères complètement diffé-
rents de ceux applicables pour la détermination du nombre
et la définition de groupes d'occupations dans une catégorie
d'occupations. Les méthodes et critères applicables dans le
premier cas fournissent la base de calcul des taux de rému-
nération pour des fonctions spécifiques, et ceux applicables
dans le second cas identifient des fonctions semblables de
façon générique, sans tenir compte des taux de rémunéra-
tion.
L'employeur peut donc classer ou reclasser les 157 postes
occupés par des personnes exclues, et il a le pouvoir de
classer ces postes dans le groupe de la gestion postale.
Toutefois, ces postes restent dans le groupe d'occupations de
gestion de l'exécution.
La Commission met, cependant, en doute le pouvoir de
l'employeur «de créer un nouveau groupe d'occupations» en
vertu de quelque loi que ce soit. La Loi sur les relations de
travail dans la Fonction publique telle qu'elle a été résumée
ci-dessus est la seule législation du Parlement traitant de
l'établissement des groupes d'occupations. Ni l'art. 7(1)c), ni
d'autres dispositions de la Loi sur l'administration financière
n'ont utilisé l'expression «groupes d'occupations» ou traité de
la création de ces groupes. Ainsi qu'il a été dit plus haut, le
pouvoir d'établir des groupes d'occupations a été spécifique-
ment et exclusivement conféré à la Commission de la Fonc-
tion publique. La Commission constate que l'employeur a
excédé son pouvoir lorsqu'il prétendait établir un nouveau
groupe d'occupations.
La Commission statue donc que les 157 postes en question
et leurs 157 titulaires restent dans le groupe de gestion de
l'exécution (PM).
16. Dans une demande introduite en vertu de
l'article 28 en date du 7 novembre 1978 (n» du
greffe: A-563-78), l'Employeur a cherché à
obtenir l'annulation de la décision rendue par la
Commission dans les deux cas, i.e. celle rendue
concernant la demande découlant de l'article 18
et celle rendue sur la demande découlant de
l'article 33.
17. Dans la présente demande découlant de l'ar-
ticle 28 (no du greffe: A-569-78) en date du 10
novembre 1978, le Syndicat a cherché à obtenir
l'annulation de la décision rendue en vertu de
l'article 33.
III. DEMANDE PRÉSENTÉE PAR LE SYNDICAT EN
VERTU DE L'ARTICLE 28 (A-569-78) RELATIVE-
MENT À LA DÉCISION DE LA COMMISSION
SUR LA REQUÊTE EN VERTU DE L'ARTICLE 33
La demande faite en vertu de l'article 28 vise à
obtenir le rejet de la requête faite en vertu de
l'article 33, laquelle requiert, en fait, que les 157
personnes en question soient considérées comme
des «employés» tombant dans l'unité de négociation
mentionnée au paragraphe 6 de la Partie II
(supra). Nous estimons souhaitable de reproduire
ici le libellé de l'article 33:
33. Lorsque, à un moment quelconque après que la Commis
sion a décidé qu'un groupe d'employés constitue une unité
habile à négocier collectivement, se pose la question de savoir si
un employé ou une classe d'employés en fait ou n'en fait pas
partie ou fait partie d'une autre unité, la Commission doit, sur
demande de l'employeur ou de toute association d'employés
concernée, trancher la question.
A mon avis, la Commission avait raison de
refuser la détermination demandée en vertu de
l'article 33, et la présente demande faite en vertu
de l'article 28 doit être rejetée.
En premier lieu, j'estime que l'article 33 n'auto-
rise pas la Commission à rendre la décision
requise. A cet égard, je pense que l'article 33
autorise seulement la Commission à décider si un
«employé» est inclus ou non dans une unité de
négociation (et non à décider si une personne est
ou non un «employé») et on a effectivement
demandé à la Commission de décider si les person-
nes en question avaient perdu leur statut de «per-
sonnes exclues» et étaient devenues des employés.
Il n'est, cependant, pas nécessaire d'énoncer un
avis définitif sur cette question.
A notre avis, la Commission a raison de rejeter
la requête introduite en vertu de l'article 33, parce
qu'on n'a produit devant elle aucune preuve sur
laquelle la décision requise pourrait être fondée.
En supposant que l'article 33 confère à la Commis
sion le pouvoir de décider si une personne est ou
non un employé, et (ainsi que l'ont fait toutes les
parties concernées) qu'antérieurement à mars
1978, les 157 personnes en question appartenaient
au groupe des personnes préposées à la gestion ou
à des fonctions confidentielles et exclues du con
cept juridique d'«employé», nous estimons que rien
n'a été établi devant la Commission permettant à
celle-ci de conclure qu'elles ont cessé de faire
partie de ce groupe après cette date.
Je voudrais ajouter quelques observations à
propos de cette dernière conclusion.
Tout d'abord, on peut poser une question très
difficile concernant, dans la définition de «per-
sonne préposée à la gestion ou à des fonctions
confidentielles» la portée des mots précédant les
alinéas c) à g) inclusivement, à savoir:
et comprend toute autre personne employée dans la Fonction
publique qui, relativement à une demande d'accréditation d'un
agent négociateur d'une unité de négociation, est désignée par
la Commission, ou qui, chaque fois qu'un agent négociateur
d'une unité de négociation a été accrédité par la Commission,
est désignée de la manière prescrite par l'employeur, ou par la
Commission lorsque l'agent négociateur s'y oppose, pour être
une personne
Suivant une interprétation strictement littérale de
ce passage, toute personne figurant ou ayant figuré
à l'un quelconque des alinéas c) à g)
(i) ne fait pas partie du groupe des «personnes
exclues» jusqu'au moment où elle est «désignée»
par l'Employeur ou par la Commission de
manière conforme à la procédure envisagée dans
ce passage, et -
(ii) continue, après cette désignation, à faire
pour toujours partie du groupe des «personnes
exclues» même si, en fait, elle n'est plus visée par
l'un quelconque des alinéas c) à g).
Dans la présente demande, il n'est pas nécessaire
de décider si ces conclusions arbitraires découlent
de la lettre même de ce passage. Lorsque le
moment arrivera de rendre une décision, nous
suggérons d'examiner si le passage précité fait
partie intégrante de la définition principale ou
n'est qu'une simple procédure spéciale pour déter-
miner si une personne relève de l'un des alinéas c)
à g), laquelle procédure peut être invoquée à titre
d'exception par un agent négociateur à raison de
changement dans les circonstances, même après
une désignation préalable par la Commission. Sur
le dernier point, la Commission doit, chaque fois
que la procédure est invoquée, rendre une décision
en appliquant l'alinéa pertinent aux faits établis
devant elle.
En deuxième lieu, même si les rouages du pou-
voir exécutif de l'État ont un penchant immodéré
pour l'utilisation des ordinateurs, nous sommes
d'avis qu'en l'absence de directives réglementaires
spécifiques, les tribunaux chargés de l'application
de la loi, comme la Commission ou la présente
cour, doivent appliquer les dispositions pertinentes
de la loi à des faits établis par une preuve évidente.
Ainsi, en l'espèce, avant de faire une constatation
quelconque relative à l'une des 157 personnes con-
cernées, il faudrait avoir quelque preuve sur sa
situation à l'égard de la Loi; il est difficile de
concevoir d'autre preuve qu'une nomination à un
poste par une personne compétente, ou un emploi
dans ce poste, ou une définition juridique du poste
dans lequel cette personne a été placée, avec des
références aux fonctions, aux qualités, etc. (com-
parer les articles 15 et suiv. au c. 57 des Statuts du
Canada de 1960-61). Au fond, il n'y a aucune
preuve évidente relative à la nature du poste ou de
l'emploi de l'une quelconque de ces 157 personnes,
avant ou après la date en question. En l'absence de
preuve semblable, nous ne voyons pas comment la
Commission aurait pu décider que l'une quelcon-
que des 157 personnes a cessé d'être dans le groupe
des personnes exclues pour devenir un employé, en
supposant même la Commission compétente pour
rendre une pareille décision.
Notre dernière observation découle des deux
précédentes. Autant que nous sachions, le Syndicat
allègue que le statut de «personnes exclues» des
157 personnes en question dépend de la désigna-
tion faite par l'Employeur, mais l'Employeur a, en
fait, annulé la désignation, ce qui a entraîné l'an-
nulation du statut de personnes exclues et a fait de
ces 157 personnes des «employés». A notre avis, il
faut, ou bien interpréter le passage précédant les
alinéas c) à g) de façon littérale, et alors on n'y
voit aucune disposition concernant l'annulation
d'une désignation, ou bien l'interpréter comme
fournissant une procédure de décision, et alors la
Commission doit avoir été saisie d'une preuve pour
rendre une décision. Dans les deux cas, pour les
motifs précités, rien ne permet de conclure que les
157 personnes aient cessé d'être «exclues».
IV. DEMANDE FAITE PAR L'EMPLOYEUR EN
VERTU DE L'ARTICLE 28 (A-563-78) ET RELA
TIVE À LA DÉCISION DE LA COMMISSION
(Interprétée à la lettre, la demande faite en
vertu de l'article 28 attaque la décision rendue par
la Commission à la fois sur la requête introduite
en vertu de l'article 18 et sur celle découlant de
l'article 33, mais l'avocat a expliqué clairement
que l'Employeur attaque seulement la décision
relative à la requête première nommée.)
Le Syndicat requiert [TRADUCTION] «une inter-
prétation de l'expression `groupe d'occupations' et
des restrictions réglementaires imposées, con-
formément à l'article 18 de la L.R.T.F.P.» L'Em-
ployeur a répondu que [TRADUCTION] «des per-
sonnes antérieurement classées dans le groupe de
gestion de l'exécution sont maintenant classées
dans le groupe de la gestion postale», que l'Em-
ployeur a le droit de classer ces personnes dans le
groupe de la gestion postale et qu'il a le droit de
[TRADUCTION] «créer un nouveau groupe d'occu-
pations en vertu de l'alinéa 7(1)c) de la Loi sur
l'administration financière». Sur cette matière, la
Commission a rendu sa décision dans le passage
suivant:
[TRADUCTION] La détermination du nombre et la descrip
tion des classifications de postes dans un groupe d'occupations
exigent l'application de méthodes et de critères complètement
différents de ceux applicables pour la détermination du nombre
et la définition de groupes d'occupations dans une catégorie
d'occupations. Les méthodes et critères applicables dans le
premier cas fournissent la base de calcul des taux de rémunéra-
tion pour des fonctions spécifiques, et ceux applicables dans le
second cas identifient des fonctions semblables de façon généri-
que, sans tenir compte des taux de rémunération.
L'employeur peut donc classer ou reclasser les 157 postes
occupés par des personnes exclues, et il a le pouvoir de classer
ces postes dans le groupe de la gestion postale. Toutefois, ces
postes restent dans le groupe d'occupations de gestion de
l'exécution.
La Commission met, cependant, en doute le pouvoir de
l'employeur «de créer un nouveau groupe d'occupations» en
vertu de quelque loi que ce soit. La Loi sur les relations de
travail dans la Fonction publique telle qu'elle a été résumée
ci-dessus est la seule législation du Parlement traitant de
l'établissement des groupes d'occupations. Ni l'art. 7(1)c), ni
d'autres dispositions de la Loi sur l'administration financière
n'ont utilisé l'expression «groupes d'occupations» ou traité de la
création de ces groupes. Ainsi qu'il a été dit plus haut, le
pouvoir d'établir des groupes d'occupations a été spécifique-
ment et exclusivement conféré à la Commission de la Fonction
publique. La Commission constate que l'employeur a excédé
son pouvoir lorsqu'il prétendait établir un nouveau groupe
d'occupations.
La Commission statue donc que les 157 postes en question et
leurs 157 titulaires restent dans le groupe de gestion de l'exécu-
tion (PM).
Pour des raisons de commodité, nous reproduisons
ci-après le libellé de l'article 18 de la L.R.T.F.P.:
18. La Commission applique la présente loi et exerce les
pouvoirs et fonctions que celle-ci lui confère ou impose ou qui
sont accessoires à la réalisation des objets de la présente loi, y
compris, sans restreindre la généralité de ce qui précède, l'éta-
blissement d'ordonnances exigeant l'observation des disposi
tions de la présente loi, de tout règlement édicté en vertu de la
présente loi ou de toute décision rendue à l'égard d'une question
soumise à la Commission.
Dans sa demande faite en vertu de l'article 28,
l'Employeur a demandé l'annulation de cette déci-
sion et a énoncé ses allégations dans la Partie II du
mémoire déposé pour son compte et dont voici le
libellé:
[TRADUCTION] 9. Ayant statué qu'en vertu de l'article 33 de la
Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, elle
a le pouvoir de trancher seulement des litiges concernant des
«employés» et non des «personnes préposées à la gestion ou à des
fonctions confidentielles», et qui ne sont pas des «employés», la
Commission des relations de travail dans la Fonction publique
a-t-elle commis des erreurs de droit ou a-t-elle dépassé sa
compétence en décidant:
a) que le requérant n'a pas le pouvoir d'établir un nouveau
groupe d'occupations, et
b) que les 157 postes et leurs titulaires continuent à faire
partie du groupe de gestion de l'exécution (PM) nonobstant
le fait que le requérant a reclassé ces postes pour les exclure
de ce groupe d'occupations?
10. Le requérant soutient qu'il faut répondre à cette question
par l'affirmative.
Dans la Partie IV de son mémoire, l'Employeur a
demandé l'annulation de la décision rendue par la
Commission. Il faudrait probablement interpréter
la requête comme se référant uniquement à la
partie précitée de la décision.
Dans la mesure où la Commission a prétendu
décider, en vertu de l'article 18 de la L.R.T.F.P.,
que l'Employeur a outrepassé son pouvoir en éta-
blissant un nouveau groupe d'occupations, et a
prétendu constater que [TRADUCTION] «les 157
postes en question et les 157 titulaires restent dans
le groupe de gestion de l'exécution (PM)», nous
sommes d'avis que la décision doit être annulée
parce que rien dans l'article 18 ne permet à la
Commission de rendre une décision semblable. Il
ne faut pas déduire le pouvoir de rendre une
décision purement déclaratoire d'une disposition
juridique imposant à un organisme l'obligation
d'appliquer une loi, ou d'une disposition le requé-
rant d'exercer tout pouvoir nécessaire à la réalisa-
tion de ses objectifs; ce pouvoir ne se confond pas
non plus avec celui de rendre des ordonnances
requérant l'exécution de la loi ou d'une décision.
Par conséquent, à notre avis, dans la mesure où la
«décision» de la Commission a constaté, en vertu
de l'article 18:
a) que l'Employeur a dépassé son pouvoir en
prétendant établir un nouveau groupe d'occupa-
tions, et
b) que les 157 postes en question et leurs 157
titulaires restent dans le groupe de gestion de
l'exécution,
la décision doit être annulée comme excédant la
compétence conférée à la Commission par
l'article 18.
Après cette conclusion, je dois au moins me
référer à certaines autres questions touchant cet
aspect de la matière.
Tout d'abord, en ce qui concerne la constatation,
faite par la Commission, que l'Employeur a outre-
passé son pouvoir en prétendant établir un nouveau
groupe d'occupations, je n'ai, comme preuve à
l'appui de cette allégation, que certaines déclara-
tions figurant dans une lettre écrite par l'«avocat»
de l'Employeur. Ceci ne suffit pas à fonder l'exer-
cice dudit pouvoir, même si la Commission est
compétente pour rendre une décision semblable.
Le présent procès diffère d'un procès ordinaire, au
moins dans la mesure où, parlant de façon géné-
rale, avant de déclarer qu'une autorité comme le
Conseil du Trésor a outrepassé sa compétence, le
tribunal de contrôle doit avoir devant lui les vérita-
bles documents prouvant que l'autorité a prétendu
exercer sa compétence, afin de fonder sa décision
sur ce qui a été effectivement accompli et non sur
quelque vague aveu fait à cet égard.
Dans le même ordre d'idée, je ferai remarquer
que, par définition, un «groupe d'occupations» est
un groupe «d'employés», et je ne vois pas comment
la Commission, qui a constaté que les 157 person-
nes n'étaient pas des «employés», en a conclu que
leurs postes ou eux-mêmes font partie d'un groupe
d'occupations.
Enfin, en ce qui concerne les parties de la déci-
sion prétendument rendues en vertu de l'article 18,
nous sommes d'avis qu'elles révèlent un très diffi-
cile problème sous-jacent relatif aux conséquences
de la L.R.T.F.P. et des modifications apportées en
1966-67 la Loi sur l'administration financière
concernant l'autorité juridique et le contrôle exer-
cés sur l'organisation de la Fonction publique en
cas de situation changeante.
Pour éclaircir cette question, il convient de
remarquer que, le 1" octobre 1919, le Parlement a
adopté une classification d'après lequel les
employés du service civil étaient [TRADUCTION]
«classés et rémunérés» sous réserve des modifica
tions apportées par la Commission du service civil
relativement aux classes, aux grades, aux postes,
etc. et par le gouverneur en conseil sur les recom-
mandations de la Commission concernant la
rémunération ' 5 . Le régime institué par la Loi sur
le service civil de 1961 demeurait en vigueur 16 et
régissait jusqu'en mars 1967 toute modification à
la classification, y compris celle relative à la
rémunération ". A partir de cette date, la classifi
cation a consisté essentiellement à répartir le ser
vice civil en «catégories d'emploi», à classer chaque
emploi qui en relève, chaque catégorie ou partie de
catégorie (appelée «classe») comprenant «tous les
emplois d'une catégorie qui comportent des fonc-
tions et responsabilités semblables et requièrent
... des qualités similaires». Il convient de remar-
quer que, de 1919 l'abrogation, en 1967, de la
Loi sur le service civil de 1961, la classification de
la Fonction publique a présenté une certaine conti-
15 Voir articles 10 et 11 de la Loi sur le service civil, S.R.C.
1952, c. 48.
16 Voir l'article 82, au chapitre 57 des Statuts du Canada de
1960-61, dont voici le libellé:
82. (1) L'effectif d'un ministère, tel qu'il existait immé-
diatement avant l'entrée en vigueur de la présente loi, est
l'effectif du ministère aux fins de cette loi, sous réserve des
modifications prévues par ladite loi.
(2) La classification du service civil à l'entrée en vigueur
de la présente loi continuera d'être la classification du service
civil aux fins de cette loi, sous réserve des modifications
prévues par ladite loi.
(3) Quiconque détenait un emploi au service civil au
moment de l'entrée en vigueur de la présente loi continue de
détenir ledit emploi par la suite, sous réserve des dispositions
de cette loi.
(4) Les personnes à qui s'appliquent, lors de l'entrée en
vigueur de la présente loi, les Règlements généraux de 1960
sur les employés aux taux régnants établis en vertu de la Loi
sur l'administration financière sont réputées détenir des
emplois aux salaires régnants, sous réserve des dispositions de
la présente loi qui se rapportent aux emplois aux salaires
régnants.
" Voir les dispositions pertinentes énoncées dans l'annexe
«B».
nuité, et il y a toujours eu des dispositions modifi-
catrices à mesure que les circonstances chan-
geaient. Depuis l'abrogation de la Loi sur le
service civil par l'article 48 de la L.E.F.P., Statuts
du Canada de 1966-67, c. 71, il n'y a plus aucune
disposition relative à la classification ou à l'organi-
sation de la Fonction publique, comme il y en avait
auparavant. On constate:
a) des définitions données dans l'article 2 de la
L.R.T.F.P. sur les «catégorie[s] d'occupations»
et les «groupe[s] d'occupations», tous deux se
rapportant exclusivement à des «employés», ce
dernier terme excluant, par définition, certaines
parties de la Fonction publique;
b) l'exigence posée par l'article 26 de la
L.R.T.F.P., que la Commission spécifie et défi-
nisse les groupes d'occupations de façon à y
inclure tous les «employés» avant la fin de mars
1967, et
c) le pouvoir, reconnu au Conseil du Trésor par
l'article 7 de la Loi sur l'administration finan-
cière, de «prévoir la classification des postes et
des employés au sein de la fonction publique» et
de déterminer et réglementer les traitements
auxquels ont droit les personnes employées dans
la Fonction publique. [Mis en italiques par mes
soins.]
D'après moi, la question qui se pose à propos des
dispositions précitées consiste à déterminer si la
définition des groupes d'occupations par la Com
mission, en 1967, a gelé dans ces groupes la classi
fication des employés dans la Fonction publique,
sauf modification par le Parlement; ou si, dans
l'exercice de son pouvoir, le Conseil du Trésor
peut, de temps en temps et suivant son apprécia-
tion des circonstances, modifier la définition des
groupes d'occupations des employés dans la Fonc-
tion publique, celle donnée par la Commission
restant en vigueur aux fins de l'article 26(4) et
dans les cas d'utilisation du nom d'un groupe pour
l'accréditation d'un agent négociateur ou dans
d'autres cas, avant que le groupe ne soit modifié.
En réalité, on ne voit pas clairement si, en vertu de
la L.R.T.F.P., la division en groupes à des fins de
négociation collective a eu pour effet de limiter de
quelque manière l'exercice des pouvoirs de classifi
cation par le Conseil du Trésor à des fins d'organi-
sation. A notre avis, ce problème se pose seulement
pour des «employés» et non pour d'autres personnes
dans la Fonction publique.
V. CONCLUSIONS
Pour les motifs précités, je rejetterais la
demande faite en vertu de l'article 28 (A-569-78),
visant l'annulation de la partie de la décision atta-
quée, qui a, en réalité, rejeté la requête en règle-
ment introduite en vertu de l'article 33 de la
L.R.T.F.P.; j'accueillerais la demande faite en
vertu de l'article 28 (A-563-78) et j'annulerais la
partie dans laquelle la Commission prétend:
a) constater que l'Employeur a outrepassé son
pouvoir en établissant un nouveau groupe
d'occupations;
b) statuer que «les 157 postes en question et
leurs 157 titulaires restent dans le groupe de
gestion de l'exécution (PM)»,
et ce, pour défaut de compétence.
* * *
LE JUGE RYAN y a souscrit.
* * *
LE JUGE SUPPLÉANT KERR y a souscrit.
ANNEXE «A»
Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique,
S.R.C. 1970, c. P-35
26. (1) La Commission de la Fonction publique doit, dans
les quinze jours qui suivent le 13 mars 1967, spécifier et définir
les divers groupes d'occupations qui constituent chacune des
catégories d'occupations énumérées aux alinéas a) à e) de la
définition de «catégorie d'occupations» dans l'article 2, de
manière à y inclure tous les employés de la Fonction publique
dont Sa Majesté représentée par le conseil du Trésor est
l'employeur. La Commission doit alors faire publier un avis de
son action et des groupes d'occupations ainsi spécifiés et définis
par elle dans la Gazette du Canada.
(2) La Commission de la Fonction publique, en spécifiant et
définissant les divers groupes d'occupations qui constituent
chacune des catégories d'occupations en conformité du paragra-
phe (1), doit spécifier et définir ces groupes d'après le groupe-
ment des postes et des employés, selon leurs fonctions et
responsabilités, effectué en vertu du programme de revision de
la classification entrepris par la Commission du Service civil
avant le 13 mars 1967.
(3) Dès que possible après le 13 mars 1967, la Commission
doit, pour chaque catégorie d'occupations, spécifier le jour à
compter duquel une association d'employés peut présenter une
demande d'accréditation à titre d'agent négociateur pour une
unité de négociation formée d'employés de cette catégorie
d'occupations. Ce jour ne doit, pour aucune catégorie d'occupa-
tions, être postérieur au soixantième jour qui suit le 13 mars
1967.
(4) Pendant la période d'accréditation initiale, la Commis
sion ne peut décider qu'une unité d'employés dont Sa Majesté,
représentée par le conseil du Trésor, est l'employeur constitue
une unité habile à négocier collectivement que si cette unité est
formée de
a) tous les employés d'un groupe d'occupations;
b) tous les employés d'un groupe d'occupations autres que
les employés dont les fonctions comprennent la surveillance
d'autres employés de ce groupe d'occupations; ou
c) tous les employés d'un groupe d'occupations dont les
fonctions comprennent la surveillance d'autres employés de
ce groupe d'occupations.
(5) Le paragraphe (4) ne s'applique pas lorsque, lors d'une
demande d'accréditation d'un agent négociateur pour une unité
de négociation proposée,
a) l'association d'employés qui fait la demande, ou toute
association d'employés dont les membres comprennent des
employés de l'unité de négociation proposée, a produit à la
Commission une opposition à la détermination d'une unité de
négociation en conséquence de la demande fondée sur la base
spécifiée au paragraphe (4), pour le motif que cette unité de
négociation ne permettrait pas une représentation satisfai-
sante des employés qui y sont compris et, pour cette raison,
ne constituerait pas une unité d'employés habile à négocier
collectivement; et que
b) la Commission, après avoir considéré l'opposition, est
convaincue qu'une semblable unité de négociation ne consti-
tuerait pas, pour cette raison, une unité d'employés habile à
négocier collectivement.
(6) Pendant la période d'accréditation initiale, en ce qui
concerne chaque catégorie d'occupations,
a) avis de négocier collectivement ne peut être donné relati-
vement à une unité de négociation formée d'employés de
cette catégorie d'occupations qu'après le jour spécifié à la
colonne I de l'annexe II applicable à cette catégorie d'occu-
pations; et
b) une convention collective ne peut être conclue ni une
décision arbitrale rendue relativement à une unité de négo-
ciation formée d'employés de cette catégorie d'occupations
qu'après le jour spécifié à la colonne II de l'annexe II
applicable à cette catégorie d'occupations;
et toute convention collective conclue ou décision arbitrale
rendue pendant la période d'accréditation initiale relativement
à une unité de négociation formée d'employés de cette catégorie
d'occupations doit rester en vigueur jusqu'au jour spécifié à la
colonne III de l'annexe II applicable à cette catégorie d'occupa-
tions, et seulement jusque-là.
(7) Lorsque, pendant la période d'accréditation initiale, la
Commission décide qu'une catégorie d'employés de professions
connexes constitue une catégorie d'occupations aux fins de la
présente loi, la Commission doit, au moment de prendre la
décision,
a) spécifier le jour correspondant au jour décrit au paragra-
phe (3) qui doit s'appliquer à cette catégorie d'occupations
comme s'il était spécifié par la Commission en vertu de ce
paragraphe; et
b) spécifier les jours correspondants aux jours décrits aux
colonnes I, II et III de l'annexe II qui doivent s'appliquer à
cette catégorie d'occupations comme s'ils étaient spécifiés
aux colonnes I, II et III de l'annexe II, respectivement.
ANNEXE «B»
Loi sur le service civil, S.C. 1960-61, c. 57
PARTIE II.
ORGANISATION DU SERVICE CIVIL
Classification
9. (1) La Commission doit répartir le service civil en catégo-
ries d'emploi et classifier chaque emploi qui en relève.
(2) La Commission peut subdiviser chaque catégorie en
deux ou plusieurs classes, mais une catégorie non ainsi subdivi-
sée constitue, aux fins du présent article, une classe.
(3) La Commission doit délimiter chaque classe d'après des
normes relatives aux devoirs, responsabilités et qualités requi-
ses, et y donner une désignation appropriée.
(4) Chaque classe doit comprendre tous les emplois d'une
catégorie qui comportent des fonctions et responsabilités sem-
blables et requièrent, de la part des personnes nommées à un
emploi de cette classe, des qualités similaires.
(5) La Commission peut diviser, réunir, changer ou abolir
toute catégorie ou classe; toutefois, une mesure prise en vertu
du présent paragraphe sans l'approbation du gouverneur en
conseil ne modifie en rien l'effectif d'un ministère.
(6) Dans tous les dossiers de la Commission, de l'auditeur
général et du conseil du Trésor, ainsi que dans toutes les
prévisions budgétaires des ministères et les états et crédits
soumis au Parlement, on doit utiliser la désignation de chaque
classe, qu'il n'est pas nécessaire, cependant, d'employer pour
d'autres objets.
Traitement et indemnités.
10. (1) La Commission doit constamment examiner la
rémunération des employés et, chaque fois qu'elle le juge
opportun ou que le gouverneur en conseil l'en requiert, faire à
ce dernier des recommandations à cet égard.
(2) En faisant des recommandations sur la rémunération, la
Commission doit considérer les exigences du service civil et
tenir compte également des traitements et autres modalités et
conditions d'emploi qui règnent au Canada pour un travail
similaire à l'extérieur du service civil, de même que du rapport
qui existe entre les fonctions des diverses catégories dans le
service civil ainsi que de toutes autres questions qu'elle estime
être dans l'intérêt public.
(3) Avant de formuler quelque recommandation en vertu du
présent article, la Commission doit de temps à autre, selon les
besoins, consulter les représentants des organisations et associa
tions appropriées d'employés au sujet des questions expressé-
ment mentionnées au présent article.
11. La Commission ayant eu l'occasion d'étudier la question,
le gouverneur en conseil doit, après avoir examiné les recom-
mandations de celle-ci,
a) établir le taux des traitements pour chaque classe; et
b) fixer les indemnités qui peuvent s'ajouter au traitement.
Effectifs
15. Lors de l'établissement d'un ministère ou d'une direction
ou division d'un ministère, le sous-chef doit préparer un état
indiquant
a) le nombre d'employés requis pour le bon fonctionnement
du ministère;
b) les fonctions et les responsabilités de chaque employé
ainsi que les qualités désirées; et
c) un plan d'organisation des directions ou divisions propo
sées du ministère et les relations entre les personnes à y
employer.
16. (1) Le sous-chef doit transmettre à la Commission l'état
préparé en application de l'article 15 et celle-ci doit classifier le
poste de chaque employé prévu.
(2) Le sous-chef doit préparer une liste des emplois prévus,
où sont indiquées la catégorie et la classe de chaque emploi
ainsi que la désignation de chaque classe. Une fois approuvés
par le gouverneur en conseil, les emplois constituent l'effectif de
ce ministère.
(3) Le taux de traitement applicable à un emploi décrit à
l'effectif est celui qu'établit le gouverneur en conseil pour la
catégorie et la classe dans laquelle l'emploi est inclus.
17. (1) Si, à son avis, le bon fonctionnement d'un ministère
exige qu'un poste soit ajouté à son effectif, le sous-chef de ce
ministère peut soumettre à la Commission une description de
l'emploi prévu, où sont énoncées
a) les fonctions à remplir,
b) les responsabilités à assumer, et
c) les qualités désirées,
et la Commission doit classifier cet emploi.
(2) Sous réserve des limitations ou instructions, de portée
générale ou spéciale, formulées par le gouverneur en conseil, le
sous-chef peut délivrer un certificat selon une formule que
prescrit le gouverneur en conseil, énonçant la classification d'un
emploi par la Commission conformément au paragraphe (1),
ainsi que le jour où l'emploi est ajouté à l'effectif du ministère.
Dès lors, l'effectif est réputé modifié en conséquence.
(3) Nonobstant toute disposition du présent article, le gou-
verneur en conseil peut ajouter à I'effectif d'un ministère un
emploi classifié par la Commission aux termes du paragraphe
(1).
(4) Un sous-chef peut, par la délivrance d'un certificat selon
une formule que prescrit le gouverneur en conseil, abolir un
emploi vacant compris dans l'effectif du ministère.
18. Le sous-chef doit immédiatement adresser au conseil du
Trésor et à la Commission une copie de chaque certificat qu'il a
délivré aux termes de l'article 17.
19. (1) Le gouverneur en conseil peut à l'occasion examiner
de nouveau les effectifs des ministères et, après avoir étudié les
recommandations ou les instances formulées par le sous-chef,
diminuer ou augmenter l'effectif du ministère.
(2) Aux fins du présent article, le sous-chef doit soumettre
au gouverneur en conseil un plan d'organisation et les autres
renseignements ou documents que celui-ci peut exiger.
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