A-712-79
Jolana Schavernoch (née Kostrinsky), de la cité
de Montréal (Requérante)
c.
La Commission des réclamations étrangères, le
procureur général du Canada, le secrétaire d'État
aux Affaires extérieures du Canada et le ministre
des Finances du Canada (Mis-en-cause)
Cour d'appel, les juges Pratte et Le Dain et le juge
suppléant Lalande—Montréal, 11 juin; Ottawa, 24
juin 1980.
Examen judiciaire — Réclamations étrangères — Demande
d'examen et d'annulation d'une décision de la Commission des
réclamations étrangères portant que la requérante n'était pas
admissible à une indemnité parce que sa nationalité ou
citoyenneté dominante était celle de la Tchécoslovaquie — La
Caisse des réclamations étrangères a été établie pour régler les
réclamations de citoyens canadiens relatives à leurs biens
nationalisés en Tchécoslovaquie — La requérante était
citoyenne tchécoslovaque au moment où ses biens ont été pris,
mais elle prétend également qu'elle était à cette époque
citoyenne canadienne de naissance — Il échet de déterminer si
la Commission a commis une erreur de droit en décidant que
la requérante n'était pas admissible à une indemnité — La
demande est rejetée — Règlement concernant la liquidation
des réclamations étrangères (Tchécoslovaquie), DORS/73-681,
art. 2, 4(1), 7, 9, 10 — Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970
(2» Supp.), c. 10, art. 28 — Loi des subsides n° 9 de 1966, S.C.
1966-67, c. 55, crédit 22a.
Il s'agit d'une demande d'examen et d'annulation d'une
décision de la Commission des réclamations étrangères portant
que la requérante n'était pas admissible à une indemnité paya
ble sur la Caisse des réclamations étrangères. Le Canada a reçu
de la Tchécoslovaquie un montant forfaitaire en règlement des
réclamations de citoyens canadiens relatives à leurs biens natio-
nalisés par la Tchécoslovaquie. L'accord conclu entre les deux
États ne prévoit pas le paiement d'indemnités aux personnes qui
possèdent la double nationalité. A l'époque où les mesures ont
été prises contre ses biens, la requérante était citoyenne tché-
coslovaque, mais elle prétend également qu'elle était citoyenne
canadienne de naissance. La Commission a décidé qu'elle
n'était pas admissible à une indemnité parce qu'à l'époque où
ses biens ont été pris, sa nationalité ou citoyenneté dominante
était celle de la Tchécoslovaquie. La question est de savoir si les
dispositions de l'Accord et du Règlement excluent les récla-
mants dont la nationalité ou citoyenneté dominante était tché-
coslovaque à un moment ou l'autre de l'époque pertinente.
Arrêt: la demande est rejetée. Le Règlement prévoit le
paiement d'indemnités sur une caisse limitée pour les réclama-
tions épousées par le Canada et réglées par un accord interna
tional. L'Accord ne visait que les réclamations qui pouvaient
être épousées par le Canada. Compte tenu du fait que la somme
réservée au paiement des indemnités sous le régime du Règle-
ment est limitée à la somme reçue en règlement des réclama-
tions visées dans l'Accord, la définition de «réclamation» dans le
Règlement devrait être interprétée comme excluant nécessaire-
ment une réclamation que le Canada ne se reconnaîtrait pas le
droit d'épouser parce que la nationalité dominante de la récla-
mante à l'époque où la propriété fut prise était tchécoslovaque.
La Commission n'a pas commis une erreur de droit en décidant
que la requérante n'était pas admissible à une indemnité.
DEMANDE d'examen judiciaire.
AVOCATS:
J. H. Grey et M. L. Klein, c.r. pour la
requérante.
P. M. 011ivier, c.r. et J.-M. Aubry pour les
mis-en-cause.
PROCUREURS:
Klein, Roth, Simon & Dayan, Montréal, pour
la requérante.
Le sous-procureur général du Canada pour
les mis-en-cause.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE LE DAIN: Il s'agit d'une demande
présentée en vertu de l'article 28 tendant à l'exa-
men et à l'annulation d'une décision de la Com
mission des réclamations étrangères rendue en
vertu de l'article 7 du Règlement concernant la
liquidation des réclamations étrangères (Tchéco-
slovaquie) (DORS/73-681, le 7 novembre 1973)
refusant de reconnaître à la requérante le droit de
recevoir une indemnité payable par imputation sur
la Caisse des réclamations étrangères. Dans une
procédure antérieure, lors de la présentation d'une
exception déclinatoire de compétence, la Cour a
statué que la conclusion de la Commission à cet
effet, contenue dans son rapport et sa recomman-
dation du 20 novembre 1979 au secrétaire d'État
aux Affaires extérieures et au ministre des Finan
ces, était une décision au sens de l'article 28 de la
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.),
c. 10, cause des effets que le Règlement prévoit
pour une telle décision.'
Le Règlement prévoit le paiement d'indemnités
relativement à des réclamations de citoyens cana-
diens relatives à des biens nationalisés ou autre-
ment pris en Tchécoslovaquie avant le 18 avril
' Ce jugement fut rendu en présumant que le Règlement
avait été valablement adopté en application du crédit 22a de la
Loi des subsides n° 9 de 1966. Je le présume également.
1973. Ces réclamations furent épousées par le
Canada lors de négociations avec le gouvernement
tchécoslovaque et furent réglées par un accord
intervenu entre les deux gouvernements (ci-après
appelé «l'Accord») signé le 18 avril 1973 et entré
en vigueur le 22 juin 1973 par suite d'un échange
de lettres. Le gouvernement du Canada recevait un
montant forfaitaire de $3,250,000 en règlement
complet et définitif des réclamations couvertes par
l'Accord. Cette somme fut portée au crédit de la
Caisse des réclamations étrangères établie en vertu
du crédit 22a de la Loi des subsides n° 9 de 1966,
S.C. 1966-67, c. 55. La Commission des réclama-
tions étrangères fut établie sous le régime de la
Partie I de la Loi sur les enquêtes, S.R.C. 1970, c.
I-13, par le décret en conseil C.P. 1970-2077, pour
faire enquête et faire rapport sur des réclamations
pouvant donner droit au paiement d'une indemnité
sur la Caisse des réclamations étrangères. Le
décret en conseil prévoit «que les commissaires
soient autorisés, sous réserve de tout règlement que
peut édicter le Gouverneur en conseil, à examiner
toutes les réclamations décrites à l'alinéa a) et
qu'ils soient requis de faire rapport sur ces récla-
mations au secrétaire d'État aux Affaires exté-
rieures et au ministre des Finances en précisant
leur avis sur la question de savoir si chaque récla-
mant a droit à une indemnité payée sur la Caisse,
les raisons qui ont motivé leur opinion et le mon-
tant qu'ils recommandent de payer à l'égard de
chacune de ces réclamations.» Les obligations de la
Commission relativement aux réclamations de
citoyens canadiens contre la Tchécoslovaquie sont
prévues à l'article 7 du Règlement dont voici le
libellé:
7. (1) Le commissaire en chef doit faire rapport au Ministre
et au ministre des Finances au sujet de toute réclamation
étudiée par la Commission et y préciser
a) si le réclamant a le droit de recevoir une indemnité ou non;
et
b) le montant de l'indemnité qui, de l'avis de la Commission,
doit être allouée au réclamant.
Les critères essentiels d'admissibilité à une
indemnité semblent être contenus dans les défini-
tions de «réclamation» et «citoyen canadien» à l'ar-
ticle 2, ainsi qu'au paragraphe 4(1) du Règlement,
qui prévoient les dates à partir desquelles un récla-
mant doit avoir été un citoyen canadien. Ces dispo
sitions sont ainsi rédigées:
2....
«réclamation» signifie une réclamation d'un citoyen canadien
contre le Gouvernement tchécoslovaque ou contre des person-
nes physiques ou morales tchécoslovaques et ayant pour objet
des biens, droits et intérêts en Tchécoslovaquie, touchés
avant le 18 avril 1973 par les mesures tchécoslovaques de
nationalisation, d'expropriation, de prise en administration
ou de toute autre mesure législative ou administrative simi-
laire; (claim)
«citoyen canadien» désigne
a) une personne qui est un citoyen canadien aux termes de la
Loi sur la citoyenneté canadienne, ou
b) une société constituée en vertu des lois du Canada
(i) qui est contrôlée par des personnes décrites à l'alinéa a)
ou qui leur appartient en grande partie, ou
(ii) qui participe activement à des entreprises au Canada;
(Canadian citizen)
4. (1) Pour être admissible à une indemnité, un réclamant
doit avoir été un citoyen canadien à partir de la date à laquelle
la réclamation a pris naissance ou de la date à laquelle il a
obtenu le droit de réclamation jusqu'au 22 juin 1973, et, dans le
cas d'un réclamant qui a obtenu le droit de réclamation après la
date à laquelle elle a pris naissance, chacun des titulaires
antérieurs de ce droit doit avoir été citoyen canadien durant la
période où il en était le titulaire.
La requérante était une citoyenne de la Tchéco-
slovaquie au moment où les mesures furent prises
contre ses biens mais elle prétend avoir également
été à cette époque une citoyenne canadienne à
cause de sa naissance au Canada en 1901. La
Commission a examiné les éléments de preuve
contradictoires quant à son lieu de naissance et
quant à savoir si elle a pu perdre sa citoyenneté
canadienne en mariant un ressortissant tchécoslo-
vaque, et en présumant qu'elle était une citoyenne
canadienne au moment où ses biens furent pris, la
Commission décida qu'elle n'était pas admissible à
une indemnité parce qu'à cette époque, sa nationa-
lité ou citoyenneté dominante était celle de la
Tchécoslovaquie. Les motifs de cette conclusion se
trouvent dans l'extrait suivant au paragraphe 6 du
rapport et de la recommandation de la Commis
sion:
[TRADUCTION] En l'espèce toutefois, la Commission n'es-
time pas nécessaire d'arriver à une conclusion sur le lieu de
naissance et la situation de famille parce qu'il est ressorti
clairement des dépositions faites à l'audience qu'en présumant
que Madame Schavernoch est née au Canada, elle a acquis à sa
naissance deux nationalités ou citoyennetés: celle du Canada et
celle de la Hongrie, cette dernière devenant celle de la Tchéco-
slovaquie en raison de l'inclusion d'une partie de la Hongrie
dans une Tchécoslovaquie nouvellement formée immédiatement
après la fin de la Première Guerre mondiale. Même si elle n'a
pas perdu sa citoyenneté canadienne à cause de son mariage à
Ivan Schavernoch, sa citoyenneté dominante était, pendant la
période pertinente et jusqu'à la date où des mesures furent
prises contre ses biens, celle de la Tchécoslovaquie en raison de
sa résidence, de ses liens de parenté, de sa langue, de son
éducation et d'autres considérations dont on tient ordinaire-
ment compte pour déterminer la nationalité dominante dans les
cas de double nationalité. Par ailleurs, pendant toute la période
pertinente, sa nationalité canadienne était éclipsée, n'étant due
qu'à sa prétendue naissance au Canada de parents ressortis-
sants étrangers qui, après un bref séjour au Canada, retournè-
rent, toujours ressortissants étrangers, dans leur pays natal.
Pour ce qui concerne les autorités tchécoslovaques, les mesures
qu'elles prirent en 1948 concernaient des biens de citoyens
tchécoslovaques ordinaires ayant leur résidence et exploitant
leur commerce en Tchécoslovaquie et, selon toutes les indica
tions, y ayant leur domicile permanent. En somme, on pourrait
dire que même si le Règlement concernant la liquidation des
réclamations étrangères (Tchécoslovaquie) vise, sans restriction
intrinsèque, des citoyens canadiens, ce qui est arrivé à Madame
Schavernoch en Tchécoslovaquie lui est arrivé en tant que
citoyenne tchécoslovaque et non en tant que citoyenne cana-
dienne. Il convient de signaler qu'en vertu des principes du droit
international et de la pratique canadienne, le Canada n'épouse
pas la réclamation d'une personne possédant une double natio-
nalité, celle du Canada et celle d'un autre pays, contre cet autre
pays dans les cas où la nationalité dominante de cette personne
est celle de cet autre pays et qu'elle y a son domicile et qu'en
fait, elle est d'abord et avant tout une citoyenne de ce pays.
Il s'agit de savoir si la Commission a commis
une erreur de droit en décidant, comme elle l'a
fait, que la requérante n'était pas admissible à une
indemnité parce que sa nationalité ou citoyenneté
dominante à l'époque où ses biens ont été pris était
celle de la Tchécoslovaquie.
Il faut d'abord déterminer la nature de la déci-
sion de la Commission sur l'admissibilité. Selon
moi, le mot «admissible» implique l'idée que l'ad-
missibilité sera déterminée conformément à des
critères ou des conditions prescrites par le Règle-
ment et non que la Commission aura un pouvoir
discrétionnaire pour déterminer qui devrait être
considéré comme admissible à l'indemnité. La
question consiste donc à savoir si les dispositions
précitées doivent être interprétées comme excluant
nécessairement les réclamants dont la nationalité
ou la citoyenneté dominante était tchécoslovaque à
un moment ou l'autre de l'époque pertinente.
Le Règlement prévoit le paiement d'indemnités
sur une caisse limitée pour des réclamations épou-
sées par le Canada et réglées par un accord inter
national. Bien que l'Article II de l'Accord, qui
définit ce que sont des «réclamations canadiennes»,
ne prévoie pas expressément le cas de la double
nationalité, les parties n'ont pu vouloir qu'il s'ap-
plique à des réclamations qui seraient reconnues,
aux termes des principes du droit et de la pratique
internationaux acceptés par le Canada, comme des
réclamations que le Canada n'a pas le droit
d'épouser. La Commission est arrivée à la conclu
sion de fait que «le Canada n'épouse pas la récla-
mation d'une personne possédant une double natio-
nalité, celle du Canada et celle d'un autre pays,
contre cet autre pays dans les cas où la nationalité
dominante de cette personne est celle de cet autre
pays et qu'elle y a son domicile et qu'en fait, elle
est d'abord et avant tout une citoyenne de ce pays.»
A l'appui de cette conclusion, on trouve au dossier
la déclaration suivante faite par l'ambassadeur
Max Wershof au cours des négociations avec la
Tchécoslovaquie:
[TRADUCTION] Au cours des discussions en groupe de tra
vail, les Tchécoslovaques ont soulevé ce qui est en fait la
question de la double nationalité et ont indiqué que les réclama-
tions de certains réclamants devaient être rejetées au motif
qu'ils étaient toujours des citoyens tchécoslovaques aux yeux de
la loi tchécoslovaque à la date de la prise des biens. Le Canada
ne peut évidemment pas accepter cet effet de la double nationa-
lité parce que nous estimons que ce n'est ni raisonnable ni
réaliste dans le cadre de négociations avec le Canada relative-
ment à des réclamations. La proposition tchécoslovaque disqua-
lifierait plusieurs réclamants canadiens qui ont, en fait, résidé
au Canada de façon continue pendant de nombreuses années,
affirmant ainsi l'existence d'un lien réel avec le Canada plutôt
qu'avec la Tchécoslovaquie. Je peux préciser que même si cette
question a été soulevée par d'autres Etats socialistes au cours
des négociations concernant les réclamations, elle n'est jamais
devenue une question importante. Le Canada estime que la
doctrine de la nationalité dominante doit s'appliquer dans ce
genre de négociation.
Il ressort de l'Article IV de l'Accord qu'il ne
visait que les réclamations qui pouvaient être épou-
sées par le Canada et que son objet était de régler
ou d'éteindre de telles réclamations pour ce qui
concerne les deux États. Cet article est ainsi
libellé:
1. Le paiement de la totalité de la somme indiquée à l'Article I
libérera le Gouvernement Tchécoslovaque et les personnes phy
siques et morales tchécoslovaques des obligations relatives à
toutes les questions réglées par le présent Accord. Le Gouverne-
ment du Canada considérera désormais comme complètement
éteintes toutes les réclamations réglées par le présent Accord,
qu'elles aient été ou non portées à l'attention du Gouvernement
Tchécoslovaque.
2. Le Gouvernement du Canada ne présentera à l'avenir au
Gouvernement Tchécoslovaque au nom de personnes physiques
ou morales canadiennes aucune réclamation dont le règlement
est prévu dans le présent Accord et il n'appuiera pas de telles/
réclamations.
Le Canada a accepté le montant forfaitaire de
$3,250,000 en règlement des réclamations et le
montant global des indemnités payables sur la
Caisse des réclamations étrangères relativement à
des réclamations est limité par le Règlement à la
somme reçue aux termes de l'Accord, et aux inté-
rêts de cette somme, tel qu'indiqué aux articles 9
et 10 du Règlement dont voici le libellé:
9. Les indemnités payables à la suite de réclamations doivent
être payées sur la partie de la Caisse que constituent les
montants reçus du Gouvernement de la Tchécoslovaquie en
vertu de l'article 1e" de l'Accord et portés au crédit de la Caisse
en vertu de l'alinéa b) du crédit et les intérêts courus sur ces
montants et portés au crédit de la Caisse.
10. Lorsque les montants portés au crédit de la partie de la
Caisse décrite à l'article 9 ne suffisent pas à payer en entier
toutes les indemnités qui, selon la décision du Ministre et du
ministre des Finances, peuvent être payées sur cette partie,
a) un paiement sera fait à l'égard de chaque indemnité,
équivalant soit au montant total de l'indemnité, soit à mille
dollars, en prenant le moindre de ces deux montants; et
b) le solde impayé des indemnités doit être payé au prorata
avec les deniers qui restent dans cette partie de la Caisse.
L'Article V de l'Accord prévoit que la réparti-
tion du montant forfaitaire «relève de la discrétion
exclusive et de la compétence exclusive du Gouver-
nement du Canada», et le crédit 22a de la Loi des
subsides n° 9 de 1966 qui autorisait l'établissement
de la Caisse des réclamations étrangères comme
compte spécial au Fonds du revenu consolidé auto-
risait le ministre des Finances à pourvoir aux
paiements prélevés sur la Caisse «conformément
aux règlements du gouverneur en conseil. Ces
règlements peuvent, entre autres choses, permettre
de déterminer la nature des demandes d'indemni-
sation qui peuvent être faites, les personnes aux-
quelles ces indemnités peuvent être payées, la
manière et le moment de la présentation des récla-
mations, le calcul (y compris toute distribution
pesée ou évaluée au prorata) de la somme de
paiements effectués par le ministre des Finances et
le secrétaire d'État aux Affaires extérieures . »
Il était certainement loisible au gouvernement, aux
termes de ces dispositions, d'établir une catégorie
de réclamations admissibles au paiement d'une
indemnité sur la Caisse différente de celle prévue
par l'Accord ou plus large que celle-ci. Compte
tenu, toutefois, du fait que la somme réservée au
paiement des indemnités sous le régime du Règle-
ment est limitée à la somme reçue en règlement et
en acquittement des réclamations visées dans l'Ac-
cord, je n'estime pas raisonnable de prêter une
telle intention au Règlement car cela aurait pour
effet de causer une injustice grave aux réclamants
visés par l'Accord. A cause du lien entre l'Accord
et le Règlement, la définition de «réclamation»
dans le Règlement devrait, selon moi, être inter-
prétée comme excluant nécessairement une récla-
mation que le Canada ne se reconnaîtrait pas le
droit d'épouser parce que la nationalité dominante
du réclamant à l'époque où la propriété fut prise
était tchécoslovaque.
Par ces motifs, j'estime que la Commission n'a
pas commis une erreur de droit en décidant que la
requérante n'était pas admissible à une indemnité;
la demande fondée sur l'article 28 devrait donc
être rejetée.
* * *
LE JUGE PRATTE: Je suis d'accord.
* * *
LE JUGE SUPPLÉANT LALANDE: Je suis
d'accord.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.