T-2560-83
Maislin Industries Limited (requérante)
c.
Ministre de l'Industrie et du Commerce, Expan
sion économique régionale (maintenant le ministre
de l'Expansion industrielle régionale) et Iain
Hunter (intimés)
Division de première instance, juge en chef adjoint
Jerome—Ottawa, 2, 15 novembre 1983, 18 janvier
et 9 mai 1984.
Accès à l'information — Recours en révision exercé par un
tiers — L'intimé Hunter désire obtenir communication du
rapport qui a permis de faire des recommandations sur l'op-
portunité d'accorder à la requérante des garanties d'emprunt
— Le Ministre a conclu qu'il ne pouvait donner communica
tion de certaines parties du document en raison des art. 19 et
20 de la Loi — Conformément à l'art. 25, le Ministre a séparé
le rapport en parties et a décidé de divulguer les parties du
rapport qu'il était tenu de communiquer — Le Ministre a
informé la requérante de sa décision de communiquer les
parties du rapport qu'il était tenu de communiquer en confor-
mité de l'art. 28(1) — Le Ministre a rejeté l'opposition de la
requérante concernant la communication — Conformément à
l'art. 44, la requérante cherche à faire annuler la décision du
Ministre — Les audiences doivent être tenues à huis clos
puisque le litige porte sur le caractère confidentiel de certains
documents — Aux fins du débat, l'avocat de Hunter a eu accès
à la partie litigieuse du document après s'être engagé à ne pas
en dévoiler le contenu, même à son client — Le fardeau de la
preuve repose sur la partie qui s'oppose à la communication —
En cas de doute, il faut permettre la communication — La
requérante fait valoir que les documents litigieux sont .des
renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou tech
niques. qui répondent aux exigences de l'art. 20(1)b) — La
requérante fait valoir qu'elle a toujours traité ces documents
comme des renseignements confidentiels, et que la communica
tion du document entraînerait une perte financière importante
et nuirait aux opérations commerciales et financières futures
de la société — Le Ministre fait valoir que ces renseignements
n'ont pas tous été traités de façon confidentielle et que les
renseignements financiers anciens ont déjà été publiés — Le
Ministre soutient que le caractère confidentiel s'évalue selon
un critère objectif — La question de savoir si les renseigne-
ments ont été gardés confidentiels par les deux parties est une
question de fait — Étant donné que les contre-interrogatoires
ont établi que le public avait accès à ces renseignements, on ne
peut refuser la divulgation sur la base de l'art. 20(1)c)
L'art. 20(1)b) établit un critère double: (I) les renseignements
apparaissant dans le document doivent être de nature confi-
dentielle et (2) ces renseignements doivent avoir été traités
comme te& de façon constante par le tiers — La requérante n'a
pas réussi à établir que, selon les critères objectifs, les rensei-
gnements étaient de nature confidentielle — Loi sur l'accès à
l'information, S.C. 1980-81-82-83, chap. I11, annexe P, art.
2(1), 19, 20, 25, 44.
JURISPRUDENCE
DÉCISION EXAMINÉE:
National Parks and Conservation Association v. Morton,
et al. 498 F.2d 765 (D.C. Cir. 1974).
AVOCATS:
H. Lamed pour la requérante.
B. Mcisaac et H. Black pour le ministre de
l'Expansion industrielle régionale, intimé.
R. Dearden pour Iain Hunter, intimé.
PROCUREURS:
Lapointe, Rosenstein, Montréal, pour la
requérante.
Le sous-procureur général du Canada pour le
ministre de l'Expansion industrielle régionale,
intimé.
Gowling & Henderson, Ottawa, pour Iain
Hunter, intimé.
Voici les motifs de l'ordonnance rendus en fran-
çais par
LE JUGE EN CHEF ADJOINT JEROME: Il s'agit
en l'espèce du premier recours en révision exercé
par un tiers en vertu de la Loi sur l'accès à
l'information, S.C. 1980-81-82-83, chap. 111
[annexe I], et en particulier de son article 44:
44. (1) Le tiers que le responsable d'une institution fédérale
est tenu, en vertu de l'alinéa 28(5)b) ou du paragraphe 29(1),
d'aviser de la communication totale ou partielle d'un document
peut, dans les vingt jours suivant la transmission de l'avis,
exercer un recours en révision devant la Cour.
Les faits ne sont pas contestés. Le 13 juillet
1983, l'intimé Iain Hunter a fait au ministre de
l'Industrie et du Commerce (maintenant le minis-
tre de l'Expansion industrielle régionale), de la
manière prévue par la Loi, une demande de com
munication du document suivant:
[TRADUCTION] Tous les rapports et toutes les études qui ont
permis de faire des recommandations sur l'opportunité d'accor-
der à Maislin Industries Ltd. des garanties d'emprunts de 34
millions de dollars.
Le rapport en cause a été établi par une société
d'experts indépendants et s'intitule «Report on
Review of Maislin Transport, March 1982». Après
avoir examiné le document, le Ministre a conclu
qu'il ne pouvait donner communication de certai-
nes parties du document en raison des articles 19
et 20 de la Loi:
Renseignements personnels
19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d'une
institution fédérale est tenu de refuser la communication de
documents contenant les renseignements personnels visés à
l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements
personnels.
(2) Le responsable d'une institution fédérale peut donner
communication de documents contenant des renseignements
personnels dans les cas où:
a) l'individu qu'ils concernent y consent;
b) le public y a accès;
c) la communication est conforme à l'article 8 de la Loi sur
la protection des renseignements personnels.
Renseignements de tiers
20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu,
sous réserve des autres dispositions du présent article, de refu-
ser la communication de documents contenant:
a) des secrets industriels de tiers;
b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques
ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers,
qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme
tels de façon constante par ce tiers;
c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisem-
blablement de causer des pertes ou profits financiers appré-
ciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;
d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisem-
blablement d'entraver des négociations menées par un tiers
en vue de contrats ou à d'autres fins.
Le Ministre a décidé en outre qu'il pouvait
donner communication d'autres parties de ce rap
port et, conformément à l'article 25 de la Loi, il a
décidé de séparer ces parties de celles dont il devait
refuser la communication.
25. Le responsable d'une institution fédérale, dans les cas où
il pourrait, vu la nature des renseignements contenus dans le
document demandé, s'autoriser de la présente loi pour refuser
la communication du document, est cependant tenu, nonobstant
les autres dispositions de la présente loi, d'en communiquer les
parties dépourvues des renseignements en cause, à condition
que le prélèvement de ces parties ne pose pas de problèmes
sérieux.
Par lettre en date du 23 août 1983, le Ministre a
alors, conformément au paragraphe 28 (1) de la
Loi, informé Maislin de sa décision de communi-
quer les parties du rapport qu'il était tenu de
communiquer. Maislin s'est opposée à cette déci-
sion et a soumis par écrit au Ministre les raisons
qui justifieraient un refus de communiquer l'en-
semble ou certaines parties du rapport. Le Minis-
tre a rejeté ces raisons et a informé officiellement
Maislin de son intention de communiquer les par
ties qu'il était tenu de communiquer. Le 15 novem-
bre 1983, Maislin a déposé devant cette Cour un
avis de requête pour demander la révision et l'an-
nulation de la décision du Ministre, conformément
à l'article 44 de la Loi.
Puisqu'il s'agit en l'espèce de la première
requête de ce genre, il a fallu résoudre plusieurs
questions de procédure, et les avocats ont débattu
assez longuement la question des directives, con-
cernant notamment les audiences à huis clos, le
fardeau de la preuve et le contre-interrogatoire sur
les affidavits produits.
En ce qui concerne les audiences à huis clos, les
débats devant nos tribunaux doivent être publics et
être tenus en présence de toutes les parties. Il peut
y avoir à l'occasion des exceptions à ce principe,
mais ces exceptions doivent se limiter aux cas de
nécessité absolue. Même alors, les directives doi-
vent permettre de sauvegarder l'intérêt qu'a le
public dans l'administration de la justice et les
droits de toutes les parties qui sont exclues du
débat. Dans les demandes faites en vertu des lois
sur l'accès à l'information, le litige porte sur le
caractère confidentiel de certains renseignements,
et il est évident qu'une audience publique dans ce
cas rendrait inutile la décision finale. En consé-
quence, il semble qu'il n'y ait en l'espèce d'autre
solution que de n'admettre à l'audience que les
avocats des parties.
Un dilemme semblable se pose quant à la ques
tion de savoir si un avocat (celui de M. Hunter en
l'espèce) peut prendre connaissance des documents
litigieux. Manifestement, on ne peut s'attendre à
ce que l'avocat présente une argumentation effi-
cace sur la nature d'un document qu'il n'a pas vu,
mais lui permettre de l'examiner sans réserve équi-
vaudrait à décider à l'avance la principale question
en litige. Cette décision sera différente suivant les
circonstances de chaque espèce, mais dans l'ins-
tance, après avoir examiné tout le texte du rapport,
j'ai estimé opportun d'accepter l'engagement de
l'avocat de ne pas en dévoiler le contenu, même à
son client, et de lui permettre d'en examiner la
partie litigieuse uniquement aux fins du débat. Par
ailleurs, il a semblé nécessaire de conserver le
document dans une enveloppe cachetée jusqu'au
jugement sur la requête.
Toutes les parties admettent que le fardeau de la
preuve incombe à la requérante Maislin. Il faut
cependant souligner que, puisque le principe de
base de ces lois est de codifier le droit du public à
l'accès aux documents du gouvernement, deux con-
séquences en découlent: d'abord, les tribunaux ne
doivent pas neutraliser ce droit sauf pour les motifs
les plus évidents, de sorte qu'en cas de doute, il
faut permettre la communication; deuxièmement,
le fardeau de convaincre la cour doit incomber à la
partie qui s'oppose à la communication, qu'il-
s'agisse, comme en l'espèce, d'une société privée ou
d'un citoyen ou, dans d'autres cas, du gouverne-
ment. Il convient de citer le paragraphe 2(1):
2. (1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux
documents de l'administration fédérale en consacrant le prin-
cipe du droit du public à leur communication, les exceptions
indispensables à ce droit étant précises et limitées et les déci-
sions quant à la communication étant susceptibles de recours
indépendants du pouvoir exécutif.
En l'espèce, j'ai ordonné à Maislin d'appuyer ses
prétentions d'une preuve par affidavit et j'ai
accordé aux deux intimés la possibilité de la con-
tre-interroger. Toutes ces décisions sur des ques
tions de procédure ont été consignées à l'endos de
l'avis de requête le 25 novembre 1983. Les derniers
arguments des avocats ont été présentés le 18
janvier 1984.
La question est donc de savoir si les arguments
de Maislin me persuadent que la partie du rapport
en question que le Ministre intimé envisage de
communiquer à l'intimé Iain Hunter aurait dû
faire l'objet d'un refus de communication confor-
mément aux alinéas 20(1)b) et 20(1)d) de la Loi
sur l'accès à l'information.
Renseignements de tiers
20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu,
sous réserve des autres dispositions du présent article, de refu-
ser la communication de documents contenant:
b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques
ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers,
qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme
tels de façon constante par ce tiers;
d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisem-
blablement d'entraver des négociations menées par un tiers
en vue de contrats ou à d'autres fins.
Maislin fait valoir qu'il ressort du dossier que les
renseignements fournis à l'appui de la demande de
garanties d'emprunts sont «des renseignements
financiers, commerciaux, scientifiques ou techni
ques» décrivant en détail des opérations du groupe
Maislin, et répondent donc aux exigences de l'ali-
néa 20(1)b) de la Loi. Son avocat fait en outre
valoir que cette société a toujours traité ces docu
ments comme des renseignements confidentiels, et
que la communication du document contesté
entraînerait une perte financière importante et
nuirait aux opérations commerciales et financières
futures de la société et en particulier aux activités
actuelles de ses filiales.
Le Ministre intimé fait valoir que ces renseigne-
ments, pris séparément, n'ont pas tous été traités
de façon constante comme des renseignements
confidentiels et qu'en tout état de cause, tous les
renseignements financiers anciens que contient le
document ont été publiés à un moment ou un
autre dans les états financiers de Maislin. En
outre, il ne suffit pas que Maislin traite ces rensei-
gnements d'une manière confidentielle; il faut
encore que ces renseignements soient confidentiels
suivant des normes objectives. L'intimé Hunter
fait valoir que la Loi vise à assurer l'accès à
l'information, non à l'empêcher, de sorte que les
exceptions doivent être [TRADUCTION] «limitées et
précises», et qu'il ne faut pas trancher la question
en se fondant sur les considérations subjectives de
Maislin mais en se fondant sur un critère objectif,
comme l'a fait par exemple la Cour d'appel des
États-Unis dans l'arrêt National Parks and Con
servation Association v. Morton, et al.', dans
lequel le juge Tamm a dit à la page 770:
[TRADUCTION] En résumé, un renseignement commercial ou
financier est confidentiel aux fins de l'exemption si la commu
nication du renseignement peut avoir un ou l'autre des effets
suivants: (1) compromettre la capacité du gouvernement d'ob-
tenir à l'avenir des renseignements nécessaires; ou (2) nuire
sérieusement à la compétitivité de la personne qui a fourni le
renseignement.
La question à trancher en l'espèce est donc
principalement une question de fait. Il ne suffit pas
que Maislin ait considéré, comme elle l'a certaine-
ment fait, que les renseignements étaient confiden-
tiels quand ils ont été fournis dans le but d'obtenir
du gouvernement des garanties d'emprunts. Il faut
aussi qu'ils aient été gardés confidentiels par les
deux parties et doivent donc évidemment ne pas
' 498 F.2d 765 (D.C. Cir. 1974).
avoir été divulgués d'une autre manière ni pouvoir
être obtenus de sources auxquelles le public a
accès. En dernière analyse, après avoir lu le rap
port, je ne suis pas convaincu que l'on puisse
refuser la divulgation sur la base de l'alinéa
20(1)c). Cette opinion est confirmée par les con-
tre-interrogatoires de MM. Alan Maislin, George
E. Bennett fils et Johnson Smith.
Au cours de son contre-interrogatoire, M. Mais-
lin a déclaré qu'il était fait mention des garanties
d'emprunts de 34 millions de dollars par le gouver-
nement fédéral dans le rapport annuel de Maislin
Industries Ltd., qui est un document public (Ques-
tion 20); que la cessation de certaines activités, en
divers endroits en Amérique du Nord, a été annon-
cée dans le rapport annuel et que le public avait
donc accès à cette information (Questions 99 à
102); l'extrait suivant est peut-être le plus
significatif:
[TRADUCTION] 190. (M° Dearden) Bon. À la page 16, dans la
partie suivante, il est question de l'industrie du transport rou-
tier, M. Maislin.
Pour raccourcir ce contre-interrogatoire et passer rapidement à
travers les diverses questions mentionnées dans cette partie, qui
va de la page 16 la page 27, je voudrais que vous m'indiquiez
quels sont les renseignements donnés de la page 16 la page 27,
concernant l'ensemble de l'industrie du transport routier, qui ne
seraient pas connus de vos concurrents?
(M. Maislin) Non, il n'y a rien qui ne leur soit pas connu.
Jusqu'à quelle page?
194. (M' Dearden) La page 28 donne un bref historique de
Maislin; je n'ai pas lu votre rapport annuel, mais je pense qu'il
s'agit de quelque chose que l'on pourrait trouver dans un
document public?
(M. Maislin) C'est exact.
195. (M' Dearden) Cela va de la page 28 la page 30. Si vous
voulez bien les revoir rapidement. Maintenant, le passage que
j'ai marqué comme étant la partie suivante commence à la page
31, sous le titre «Profit History of Maislin» (évolution des
bénéfices réalisés par Maislin).
(M. Maislin) Le passage est tiré du rapport annuel.
196. (M° Dearden) Il est tiré du rapport annuel? Cela me suffit
si c'est de là qu'il provient.
(M. Maislin) Oui.
Dans sa très adroite argumentation présentée au
nom de Maislin, l'avocate a fortement mis l'accent
sur le caractère intrinsèquement confidentiel des
systèmes, modèles et logiciels informatiques. En
contre-interrogatoire pourtant, M. Johnson Smith,
expert-conseil indépendant engagé par Maislin
pour l'aider à préparer le rapport en cause, a
admis ceci:
[TRADUCTION] Interrogatoire par Mc McIsaac:
43 (Mc McIsaac) Je voudrais vous poser deux questions, M.
Smith.
Cette lettre de Cosigma décrit les grandes lignes des
progiciels et modèles informatiques qui ont été mis au
point. Je présume en 1981?
(M. Smith) Non. Je ne peux répondre à cette question. Je
sais qu'il s'agit de la date du rapport.
44 (Mc McIsaac) Mais ... au moment où vous rédigiez le
rapport, ce modèle avait été mis au point?
(M. Smith) Il était en service.
45 (Mc Mclsaac) Il était en service. Et, si je comprends bien,
il était conçu spécialement pour répondre aux besoins
particuliers du groupe Maislin?
(M. Smith) Exactement. En fait de nombreux renseigne-
ments dont je disposais provenaient de ce modèle.
46 (Mc McIsaac) Êtes-vous au courant de la situation
actuelle du groupe Maislin?
(M. Smith) Je ne sais que ce qu'a relaté la presse écrite.
47 (Mc McIsaac) Pouvez-vous me dire si ce type de modèle,
compte tenu de ce que nous savons tous, je crois, sur ce qui
est arrivé à certaines parties du secteur transport routier
du groupe Maislin, s'applique encore aujourd'hui à
Maislin?
(M. Smith) Bien. Si Maislin—on a vendu un—plusieurs
circuits par le séquestre ou la personne nommée pour s'en
occuper, il ne s'applique plus puisqu'il ne correspond plus à
son organisation actuelle.
Enfin, M. Bennett, conseiller financier indépen-
dant auprès des présidents de la société, a admis
que les renseignements sur lesquels il avait tra-
vaillé avaient été tirés de la version que le Ministre
avait l'intention de communiquer.
[TRADUCTION] Contre-interrogatoire par Me Mclsaac:
52 (Mc McIsaac) Venons en maintenant à la pièce 1 qui est la
version du rapport qui contient seulement les extraits du
rapport initial que le ministre de l'Industrie et du Com
merce a accepté de communiquer au client de Me Dearden;
pouvez-vous me dire si certains renseignements que vous
avez réunis et dont fait mention votre affidavit figurent
dans ce rapport résumé?
(M. Bennett) Non la seule chose que je vois là est ce qui
apparaît à la page 32 qui vient de renseignements
publics—du rapport annuel. Il se peut qu'on y ait ajouté
une ou deux lignes.
53 (Mc Mclsaac) Bon. Donc autrement les renseignements
dont vous parlez vraiment, dans votre affidavit, ont en fait
été tirés du rapport, n'est-ce pas? De cette version du
rapport?
(M. Bennett) Oui, je crois.
Toutes les parties ont longuement parlé du
caractère confidentiel des renseignements et de la
manière dont ils devraient être traités par le tiers.
L'alinéa 20(1)b) établit un critère double: (1) les
renseignements apparaissant dans le document
doivent être de nature confidentielle et (2) ces
renseignements doivent avoir été traités comme
tels de façon constante par le tiers (Maislin). Il
n'est pas contesté que Maislin a traité le document
en cause comme des renseignements confidentiels,
et a donc rempli la deuxième exigence; mais la
requérante n'a pas su me convaincre que, selon les
critères objectifs dont je faisais mention, les rensei-
gnements étaient de nature confidentielle.
Ces questions étant tranchées, je donnerai aux
avocats des parties l'occasion de présenter des
arguments quant à la formulation précise de l'or-
donnance qui devrait être rendue.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.