T-1058-83
Aviation Portneuf Ltée (demanderesse)
c.
La Reine (défenderesse)
Division de première instance, juge Walsh—
Québec, 8 mars; Ottawa, 19 mars 1984.
Pratique — Requête en radiation des plaidoiries — Requête
en radiation de la déclaration au motif qu'elle ne révèle aucune
cause raisonnable d'action, présentée en vertu de la Règle
419(1)a) — La demanderesse réclame des dommages-intérêts
pour la suspension de son service aérien commercial à la suite
du refus de la Commission canadienne des transports de
suspendre la décision d'annuler son permis en attendant le
résultat de l'appel interjeté devant le Ministre — La Commis
sion se range dans la sixième catégorie d'organismes énoncée
dans la décision Westlake et al. v. The Queen in Right of The
Province of Ontario (1971), 21 D.L.R. (3d) 129 (H.C. Ont.),
c'est-à-dire qu'elle constitue un organisme non doté de la
personnalité, morale qui, en vertu de la loi qui le crée ou par
déduction nécessaire, ne peut faire l'objet d'une action en
dommages-intérêts — En vertu de la Loi sur la responsabilité
de la Couronne, aucune action ne peut être intentée contre la
Couronne si la Commission ne peut être poursuivie — Requête
accueillie — Règles de la Cour fédérale, C.R.C., chap. 663,
Règle 419(1)a).
Pratique — Parties — La demanderesse réclame des dom-
mages-intérêts à la Couronne pour la suspension de ses opéra-
tions à la suite du refus de la Commission canadienne des
transports de suspendre la décision d'annuler son permis de
transporteur aérien fournissant un service aérien commercial
— Selon la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Administra
tion du pipe-line du Nord c. Perehinec, [19831 2 R.C.S. 513, le
critère pour déterminer si un organisme est un mandataire de
la Couronne est celui du degré de contrôle exercé par le
gouverneur en conseil ou un ministre sur l'organisme en ques
tion — Preuve établissant que la Commission est un manda-
taire de la Couronne — Couronne poursuivie à juste titre en
vertu de la Loi sur la responsabilité de la Couronne — La
Commission se range dans la catégorie énoncée dans la déci-
sion Westlake et al. v. The Queen in Right of The Province of
Ontario (1971), 21 D.L.R. (3d) 129 (H.C. Ont.) étant donné
qu'elle est un organisme non doté de la personnalité morale
qui, en vertu de la loi qui le crée ou par déduction nécessaire,
ne peut faire l'objet d'une action en dommages-intérêts mais
dont les actes peuvent être examinés par voie de recours
extraordinaires en vertu des art. 18 et 28 de la Loi sur la Cour
fédérale — En vertu de la Loi sur la responsabilité de la
Couronne, aucune action ne peut être intentée contre la Cou-
ronne parce que la Commission ne peut être poursuivie —
Radiation de la déclaration au motif qu'elle ne révèle aucune
cause raisonnable d'action — Loi sur la Cour fédérale, S.R.C.
1970 (2' Supp.), chap. 10, art. 18, 28.
Couronne — La demanderesse cherche à obtenir des dom-
mages-intérêts pour la suspension de son service aérien com
mercial à la suite du refus de la Commission canadienne des
transports de suspendre la décision d'annuler son permis pen
dant l'appel interjeté de cette décision — La demanderesse
soutient que cette décision était illégale, erronée, discrimina-
toire et constituait un emploi abusif d'un pouvoir discrétion-
naire de caractère administratif — La Commission a examiné
â deux reprises la demande de suspension — La déclaration ne
démontre pas qu'il y a eu mauvaise foi — L'octroi d'une
suspension constitue une décision de nature discrétionnaire —
En l'absence de dispositions claires â cet effet, l'observation
des exigences des art. 83 et 84 des Règles générales de la
Commission canadienne des transports régissant les demandes
concurrentes de suspension et les appels ne rend pas obliga-
toire l'octroi d'une suspension — Le refus d'octroyer une
suspension ne constitue pas une faute même s'il a causé des
dommages et que l'appel a finalement été accueilli — Radia
tion de la déclaration au motif qu'elle ne révèle aucune cause
raisonnable d'action — Loi nationale sur les transports, S.R.C.
1970, chap. N-17, art. 6(1),(2), 7, 10, 14, 24, 25 — Loi sur
l'aéronautique, S.R.C. 1970, chap. A-3, art. 16(1),(2) —
Règles générales de la Commission canadienne des transports,
C.R.C., chap. 1142, art. 83, 84.
La défenderesse demande, sur le fondement de la Règle
419(1)a) des Règles de la Cour fédérale, la radiation de la
déclaration au motif qu'elle ne révèle aucune cause raisonnable
d'action. La Commission canadienne des transports a annulé le
permis autorisant la demanderesse à fournir un service aérien
commercial. La demanderesse a signifié un avis d'appel au
Ministre en même temps qu'elle a présenté une demande de
suspension de la décision de la Commission. L'article 83 des
Règles générales de la Commission canadienne des transports
prévoit qu'un appelant peut, ex parte, demander la suspension
de la décision de la Commission en attendant le résultat de
l'appel. L'article 84 dispose que la Commission ne doit pas
rendre une telle ordonnance à moins que l'appelant dépose un
engagement par lequel il met toutes les autres parties en cause
à couvert des dommages pouvant découler du prononcé d'une
telle ordonnance. La demanderesse a déposé un engagement de
ce genre avec sa demande. Cette demande a été rejetée à deux
reprises et la demanderesse a été obligée de cesser ses activités
pendant un an ce qui lui a causé des pertes s'élevant à
179 500 $. La demanderesse soutient que la défenderesse
n'avait pas le pouvoir discrétionnaire de refuser la suspension
une fois que les conditions prévues aux articles 83 et 84 avaient
été remplies et que, de toute façon, même si elle avait le pouvoir
discrétionnaire de refuser, elle ne devait pas le faire sans donner
de motifs. Elle allègue que ce pouvoir discrétionnaire de carac-
tère administratif a été employé de manière abusive parce que
(1) le Comité n'a pas tenu compte du préjudice qui pourrait
être causé à la demanderesse; (2) la Commission a refusé de
tenir compte de l'engagement déposé par la demanderesse afin
de protéger les autres parties contre les dommages pouvant
résulter de la suspension; et (3) elle a omis de tenir compte du
poids des inconvénients réciproques, contrairement à l'esprit du
libellé de l'article 84. L'appel a finalement été accueilli et la
demanderesse réclame des dommages-intérêts à la suite du
refus de suspendre la décision.
La défenderesse soutient que la Commission n'est pas un
préposé de la Couronne et qu'il n'est pas possible d'invoquer
l'application de la Loi sur la responsabilité de la Couronne, qui
sert de fondement à la réclamation de la demanderesse, de
manière à permettre qu'une action soit intentée contre la
Couronne pour les dommages prétendument causés par la faute
de la Commission. S'il est possible de poursuivre la Couronne, il
faut alors se demander s'il y a eu commission d'une faute
susceptible de poursuites. Finalement, la défenderesse soutient
que la Commission ne peut être poursuivie en dommages-inté-
rêts et que, par conséquent, aucune action ne peut être intentée
contre la Couronne en vertu de la Loi sur la responsabilité de
la Couronne.
Jugement: la requête en radiation de la déclàration est
accueillie. Selon la Cour suprême du Canada dans l'arrêt
Administration du pipe-line du Nord c. Perehinec, [1983] 2
R.C.S. 513, le critère pour déterminer si une entité légale est un
mandataire de la Couronne est celui du degré de contrôle
exercé par la Couronne sur cette entité par l'intermédiaire de
ses ministres. Bien que la Commission possède des pouvoirs très
étendus en matière d'enquête, de contrôle et de délivrance de
permis, elle remplit en réalité ces fonctions à titre de manda-
taire de la Couronne, agissant au nom du Ministre auquel elle
doit présenter des rapports. Elle ne possède pas de fonds
distincts, ses dépenses étant payées à même les crédits affectés
à cette fin par le Parlement. Les présentes procédures ont donc
été intentées à juste titre contre la Couronne devant cette Cour.
En ce qui concerne la question de la faute susceptible de
poursuites, la Commission a examiné la demande de suspension
à deux reprises. La décision d'octroyer une suspension des
procédures est toujours discrétionnaire. Rien dans la déclara-
tion n'indique qu'il y a eu mauvaise foi. Les Règles ne rendent
pas obligatoire l'octroi de la suspension des procédures lors-
qu'un engagement est déposé comme l'exige l'article 84. Si
l'intention des Règles avait été de supprimer le pouvoir discré-
tionnaire d'octroyer la suspension, elles l'auraient indiqué de
façon affirmative. Lorsqu'il existe un pouvoir discrétionnaire de
refuser une suspension, cela ne constitue pas une faute de le
faire même si l'appel du demandeur est finalement accueilli. En
ce qui concerne la question de savoir si la Commission peut être
poursuivie en dommages-intérêts, la Commission se range dans
la catégorie énoncée par le juge Houlden dans l'arrêt Westlake
et al. v. The Queen in Right of The Province of Ontario (1971),
21 D.L.R. (3d) 129 (H.C. Ont.), c'est-à-dire qu'elle constitue
un organisme non doté de la personnalité morale qui, en vertu
de la loi qui le crée ou par déduction nécessaire, ne peut faire
l'objet d'une action en dommages-intérêts, mais qui est une
entité légale en ce que ses actes peuvent être examinés par voie
de certiorari, de mandamus et de prohibition. Étant donné que
la Commission ne peut être poursuivie en dommages-intérêts,
aucune action ne peut être intentée contre la Couronne en vertu
de la Loi sur la responsabilité de la Couronne, même si la
Commission est un mandataire de celle-ci.
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS APPLIQUÉES:
Administration du pipe-line du Nord c. Perehinec,
[1983] 2 R.C.S. 513; Westlake et al. v. The Queen in
Right of The Province of Ontario (1971), 21 D.L.R. (3d)
129 (H.C. Ont.).
DISTINCTION FAITE AVEC:
The City of Halifax v. Halifax Harbour Commissioners,
[1935] R.C.S. 215; British Columbia Power Corporation
Limited v. Attorney -General of British Columbia, et al.
(1962), 38 W.W.R. 657 (C.A.C.-B.).
DÉCISIONS CITÉES:
Westeel-Rosco Limited c. Board of Governors of South
Saskatchewan Hospital Centre, [1977] 2 R.C.S. 238;
Union Packing Company Limited v. His Majesty The
King, [1946] R.C.E. 49; Metropolitan Meat Industry
Board v. Sheedy, et al., [1927] A.C. 899 (P.C.); Hollin-
ger Bus Lines Limited v. Ontario Labour Relations
Board, [1952] O.R. 366 (C.A. Ont.).
AVOCATS:
Jean Fortin pour la demanderesse.
Jean-Marc Aubry pour la défenderesse.
PROCUREURS:
Brochet, Fortin & Associés, Québec, pour la
demanderesse.
Le sous-procureur général du Canada pour la
défenderesse.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE WALSH: La défenderesse demande, sur
le fondement de la Règle 419(1)a) de la Cour
[Règles de la Cour fédérale, C.R.C., chap. 663],
la radiation de la déclaration de la demanderesse
au motif qu'elle ne révèle aucune cause raisonna-
ble d'action. La déclaration porte que la demande-
resse est un transporteur aérien détenant le permis
numéro 3055/79 (C), délivré par le Comité des
transports aériens de la Commission canadienne
des transports, dans une décision datée du 5 octo-
bre 1979 et portant le numéro 5966. Le 6 mars
1981, le Comité a ordonné, dans une décision
portant le numéro 6376, que la décision numéro
5966 et l'ordonnance numéro 1980-A-56 soient
rescindées et que le permis de la demanderesse
portant le numéro 3055/79 (C) soit annulé. Le
même jour, il a rendu l'ordonnance numéro
1981-A-114 confirmant la rescision de sa décision
et de son ordonnance antérieures et annulant le
permis.
Le 2 avril 1981, la demanderesse a signifié un
avis d'appel de la décision 6376 au ministre des
Transports et une copie de cet avis au secrétaire du
Comité des transports aériens. Le même jour, la
demanderesse a envoyé audit Comité une demande
visant à faire suspendre la décision 6376 et l'or-
donnance 1981-A-114, conformément aux articles
83 et 84 des Règles' établies en vertu de la Loi
nationale sur les transports [S.R.C. 1970, chap.
N-17].
Lesdites Règles 83 et 84 portent:
83. En même temps qu'il porte appel, l'appelant peut, ex
parte, demander à la Commission de rendre une ordonnance
suspendant la décision, la règle ou l'ordonnance de la Commis
sion en attendant le résultat de l'appel.
84. La Commission ne rendra pas l'ordonnance suspendant la
décision, la règle ou l'ordonnance de la Commission en atten
dant le résultat de l'appel, à moins que l'appelant ne dépose
auprès du secrétaire un engagement, sous scellé, par lequel il
met toutes les autres parties en cause à couvert des dommages
pouvant découler de la mise en application d'une telle
ordonnance.
Conformément à l'article 84 des Règles, la
demanderesse a joint à sa demande un engage
ment, sous scellé, par lequel elle a mis toutes les
autres parties en cause à couvert des dommages
pouvant découler de la mise en application d'une
telle ordonnance.
Le 30 avril 1981, la demanderesse a transmis
une déclaration au ministre des Transports relati-
vement à son avis d'appel et une copie de celle-ci
au secrétaire du Comité des transports aériens. Le
ler mai 1981, le Comité des transports aériens,
dans une ordonnance portant le numéro 1981-A
225, a rejeté la demande de suspension de sa
décision 6376 et de son ordonnance 1981-A-114 au
motif qu'il la considérait injustifiée. Le 6 mai
1981, la demanderesse a demandé dans un télé-
gramme adressé au Comité des transports aériens
qu'il reconsidère sa décision du 1 ° ` mai 1981 et
qu'il accorde la suspension de ladite décision et de
ladite ordonnance pour les motifs exposés dans le
télégramme. Dans une décision datée du 15 mai
1981, l'ordonnance 1981-A-283, le Comité des
transports aériens a accepté de reconsidérer sa
décision mais a refusé d'accorder à la demande-
resse la suspension de la décision numéro 6376 et
de l'ordonnance 1981-A-114 au motif que les avis
et les points supplémentaires soumis ne justifiaient
pas une suspension. La demanderesse prétend que
cette dernière décision était injuste et illégale et l'a
placée dans une situation financière intenable.
' Règles générales de la Commission canadienne des trans-
ports—Loi nationale sur les transports—C.R.C., chap. 1142.
Le 22 mai 1981, la demanderesse a interjeté
appel de la décision rendue le 15 mai au Comité de
révision de la Commission canadienne des trans
ports. Dans un télégramme daté du 28 juillet 1981,
le Comité de révision a rejeté à son tour la
demande visant la suspension de la décision
numéro 6376 annulant le permis de la demande-
resse. En raison de ce refus, la demanderesse a dû
interrompre toutes ses activités pour la saison 1981
et ce, malgré l'appel pendant devant le ministre
des Transports. La demanderesse soutient que
cette décision était illégale, abusive, erronée et
discriminatoire étant donné que, en vertu des arti
cles 83 et 84 des Règles, la défenderesse n'avait
pas le pouvoir discrétionnaire de refuser la suspen
sion une fois que les conditions qui y sont indiquées
avaient été remplies et que, de toute façon, même
si elle avait le pouvoir discrétionnaire de refuser,
elle ne devait pas le faire sans donner de motifs.
Elle allègue que le pouvoir discrétionnaire de
caractère administratif conféré par les Règles a été
employé de manière abusive parce que le Comité
n'a pas tenu compte du préjudice que pourrait
entraîner pour la demanderesse le refus de la
suspension de la décision en attendant le résultat
de l'appel interjeté devant le ministre des Trans
ports, ni du fait que la demanderesse avait déposé
un engagement destiné à protéger les autres par
ties contre les dommages pouvant découler de la
suspension, et finalement, parce qu'il a omis de
tenir compte du poids des inconvénients récipro-
ques, contrairement à l'esprit du libellé de l'article
84 des Règles.
Environ un an plus tard, le 29 avril 1982, le
ministre des Transports a accueilli l'appel de la
demanderesse et ordonné que la décision numéro
6376 et l'ordonnance 1981-A-114 soient annulées
et que la décision initiale, numéro 5966, et l'ordon-
nance 1980-A-56 soient exécutées de manière que
la demanderesse soit de nouveau autorisée à four-
nir un service aérien commercial (classe 4) avec
des avions déterminés, à partir d'une base située à
St-Raymond (Lac Sept-Iles), comté Portneuf
(Québec).
À la suite de cette décision, la demanderesse a
recommencé à fournir ses services, mais l'interrup-
tion de ceux-ci pendant une année lui a causé les
dommages suivants:
[TRADUCTION] Perte de revenus provenant de la
chasse au caribou 10 000 $
Perte de revenus provenant de la pêche 10 000 $
Perte de revenus provenant de la chasse à l'ori-
gnal 5 000 $
Dépenses engagées pour protéger et entretenir les
biens de la compagnie, notamment pour payer les
intérêts sur les montants dus, les loyers, l'assu-
rance des avions et diverses autres dépenses 10 000 $
Amortissement d'un Cessna 185 4 500 $
Perte sur la disposition d'un bien (Cessna 172
C-GVQA) 30 000 $
Perte sur la disposition de l'immeuble et frais
supplémentaires de location 10 000 $
Perte de la clientèle résultant de la concurrence
de l'entreprise de Roger Forgue à laquelle elle ne
pouvait s'opposer, et qui a profité de la délivrance
de 40 permis de chasse au caribou ce qui repré-
sente un profit de 15 000 $ capitalisé à 15 % 100 000 $
TOTAL 179 500 $
La demanderesse conclut dans sa déclaration
que la défenderesse est responsable de ces domma-
ges en raison de son refus de suspendre ladite
décision et l'ordonnance rendue en vertu de celle-ci
pendant l'appel interjeté devant le ministre des
Transports.
On pourrait tout d'abord dire qu'il ne fait aucun
doute que la demanderesse a subi des dommages
importants en ayant été contrainte d'interrompre
pendant un an son service aérien, même si, par la
suite, elle a eu gain de cause dans l'appel interjeté
devant le ministre des Transports. Compte tenu du
fait que son appel a été finalement accueilli, on
peut affirmer après coup qu'il est certainement
malheureux qu'on ne lui ait pas permis de se
soustraire à ces dommages en l'autorisant à conti-
nuer d'exploiter son service aérien par une suspen
sion de l'ordonnance en attendant le résultat de
l'appel. Toutefois, le fait que des dommages aient
été subis ne confère pas un droit d'action car pour
donner naissance à un tel recours, il faut qu'une
faute susceptible de poursuites ait été commise. Le
recours de la demanderesse, s'il en existe, doit se
fonder sur les dispositions de la Loi sur la respon-
sabilité de la Couronnez. La constitution de la
Commission canadienne des transports est prévue
à la Partie I de la Loi nationale sur les trans
ports 3 . L'article 6 dispose qu'elle doit être formée
2 S.R.C. 1970, chap. C-38.
3 S.R.C. 1970, chap. N-17.
d'au plus dix-sept membres nommés par le gouver-
neur en conseil. Le paragraphe 6(2) en fait une
cour d'archives. L'article 7 prévoit que le gouver-
neur en conseil doit nommer un commissaire au
poste de président de la Commission et deux com-
missaires aux postes de vice-présidents de la Com
mission. L'article 10 dispose que le secrétaire doit
être nommé de la même manière. Les articles 21 à
28 traitent des pouvoirs de la Commission.
L'article 24 prévoit la constitution de comités, dont
le Comité des transports aériens; ces comités peu-
vent exercer tous les pouvoirs et fonctions de la
Commission et leurs ordonnances ont le même
effet que si elles avaient été émises par la Commis
sion. L'article 25 porte qu'un requérant peut en
appeler au Ministre qui doit alors certifier son avis
à la Commission qui doit s'y conformer.
Le paragraphe 16(1) de la Loi sur l'aéronauti-
que" prévoit que «La Commission peut délivrer, à
toute personne qui en fait la demande, un permis
d'exploitation d'un service aérien commercial qui
revêt la forme du permis demandé ou toute autre
forme.» Le paragraphe 16(8) dispose que «La
Commission peut suspendre, annuler ou modifier
la totalité ou toute partie d'un permis, si, à son
avis, la commodité et les besoins du public
l'exigent.»
La principale prétention de la défenderesse con-
siste à dire que la Commission ne peut être consi-
dérée comme un préposé de la Couronne et qu'on
ne peut donc invoquer l'application de la Loi sur la
responsabilité de la Couronne de manière à per-
mettre à la demanderesse d'intenter une action
contre la Couronne pour les dommages causés par
la faute de la Commission, même si faute il y a.
Elle invoque à ce sujet la décision récente de la
Cour suprême du Canada dans l'affaire Adminis
tration du pipe-line du Nord c. Perehinec,
[1983] 2 R.C.S. 513, en date du 15 décembre
1983. Il s'agissait d'une action en inexécution de
contrat intentée contre l'Administration du pipe
line du Nord afin de déterminer si elle pouvait être
considérée comme un mandataire de la Couronne,
de telle sorte qu'une action pourrait être intentée
contre la Couronne et que la Cour fédérale aurait
compétence en vertu du paragraphe 17(2) de la
Loi sur la Cour fédérale [S.R.C. 1970 (2e Supp.),
4 S.R.C. 1970, chap. A-3.
chap. 10]. Le juge Estey a déclaré à la page 6 de
ce jugement [maintenant publié aux pages 517 et
518 des R.C.S.]:
La question de savoir si une entité créée par une loi est un
mandataire de l'État, pour déterminer si la doctrine de l'immu-
nité de l'État s'applique à son égard, dépend du degré de
contrôle que l'État exerce sur cette entité par l'intermédiaire de
ses ministres ou d'autres représentants du pouvoir exécutif, y
compris le gouverneur en conseil. Dans l'arrêt Metropolitan
Meat Industry Board v. Sheedy, [1927] A.C. 899, le vicomte
Haldane a examiné l'étendue du contrôle gouvernemental ou,
inversement, le pouvoir discrétionnaire absolu du conseil en
question, pour décider si les actes de ce conseil étaient ceux
d'un mandataire de l'État. En concluant que le conseil en
question n'était pas un mandataire de l'État, Sa Seigneurie a
affirmé, à la p. 905:
[TRADUCTION] Ils constituent un organisme investi de pou-
voirs discrétionnaires propres. Même si un ministre de la
Couronne a un pouvoir d'intervention, il n'y a rien dans la
Loi qui fasse une distinction entre les mesures administrati-
ves prises par eux et les siennes. Qu'ils soient constitués en
corporation n'a pas d'importance. Il est également exact que
le Gouverneur nomme leurs membres et peut opposer un veto
à certains de leurs actes. Mais, même prises ensemble, ces
dispositions ne peuvent contrebalancer le fait que la Loi de
1915 [Meat Industry Act, 1915 (Nouvelle-Galles du Sud),
chap. 69] confère au Conseil appelant de larges pouvoirs qu'il
peut exercer à sa discrétion et sans consulter les représen-
tants directs de la Couronne.
Il a mentionné le raisonnement similaire suivi par
la Cour suprême dans l'arrêt The City of Halifax
v. Halifax Harbour Commissioners 5 bien que
dans ce cas la Cour ait conclu à l'opposé, savoir
qu'en droit lorsqu'ils occupaient certains biens-
fonds dans la ville de Halifax, les commissaires du
port étaient mandataires de l'État et n'étaient pas
assujettis à l'évaluation et à la taxation municipa-
les, déclarant que le critère appliqué était celui du
degré de contrôle exercé par le gouverneur en
conseil ou un ministre de Sa Majesté sur l'orga-
nisme en question. Le juge en chef Duff a conclu à
l'existence du degré de contrôle nécessaire compte
tenu des restrictions imposées sur l'acquisition des
biens, les emprunts, le fonctionnement administra-
tif, la réglementation par l'organisme et la cons
truction d'ouvrages, qui sont tous assujettis à l'ap-
probation du gouverneur en conseil ou, dans
certains cas, d'un ministre de Sa Majesté, de sorte
que tous ces contrôles et ces restrictions sur les
activités de cet organisme étaient de nature à faire
de cette occupation une occupation pour Sa
Majesté.
5 [1935] R.C.S. 215.
Le juge Estey a mentionné deux autres affaires
dans lesquelles a été appliqué ce même critère du
degré de contrôle qu'exerce le gouverneur en con-
seil ou un ministre de Sa Majesté sur l'organisme
en question. La Cour d'appel de la Colombie-Bri-
tannique, qui avait été saisie de l'une de ces affai-
res, British Columbia Power Corporation Limited
v. Attorney -General of British Columbia, et al. 6 , a
conclu que la société en question, dont Sa Majesté
du chef de la province possédait toutes les actions,
n'était pas un instrument du gouvernement étant
donné que sa capacité de se lier par contrat était
distincte de celle de l'État. Le juge Estey a égale-
ment mentionné l'arrêt Westeel-Rosco Limited c.
Board of Governors of South Saskatchewan Hos
pital Centre' où le juge Ritchie a déclaré aux
pages 249 et 250:
Le point de savoir si un organisme donné est un mandataire
de la Couronne dépend de la nature et du degré du contrôle que
la Couronne exerce à son égard. Cela est clairement exprimé
dans un paragraphe des motifs du jugement rendu par le juge
Laidlaw au nom de la Cour d'appel de l'Ontario dans l'affaire
R. c. Ontario Labour Relations Board, Ex p. Ontario Food
Terminal Board, à la p. 534:
[TRADUCTION] Il ne m'est pas possible de formuler un
critère à la fois général et précis permettant de déterminer
dans tous les cas avec certitude si un organisme est ou non un
mandataire de la Couronne. La réponse à cette question
dépend pour partie de la nature des fonctions exercées et des
personnes auxquelles le service est destiné. Elle dépend pour
partie de la nature et de l'étendue des pouvoirs conférés. Elle
dépend principalement de la nature et du degré du contrôle
que peut exercer ou qu'a conservé la Couronne.
À la page 250 du même jugement, le juge Ritchie
fait remarquer que l'arrêt Halifax City v. Halifax
Harbour Commissioners est une affaire dans
laquelle les commissaires intimés avaient été clai-
rement désignés comme mandataires («agents») de
la Couronne.
Le juge Estey souligne que dans l'affaire dont il
a été saisi, l'article 4 de la Loi parle de la constitu
tion de l'Administration du pipe-line du Nord dont
le Ministre a la direction. Suivant la Loi, le Minis-
tre gère et dirige l'Administration. Il déclare
ensuite [aux pages 520 et 521]:
Si on applique aux dispositions de la loi qui crée l'appelante
le principe du contrôle énoncé par les arrêts précités du Conseil
privé et de cette Cour (et appliqué par la Cour d'appel de la
Colombie-Britannique), il semblerait que l'appelante est effec-
tivement un mandataire de l'État, du moins lorsqu'elle s'ac-
6 (1962), 38 W.W.R. 657 (C.A.C.-B.).
7 [1977] 2 R.C.S. 238.
quitte de sa fonction première qui est de veiller à la conception,
à la construction et à l'installation du pipe-line.
La défenderesse a également mentionné l'arrêt
Union Packing Company Limited v. His Majesty
The King 8 dans lequel le président de la Cour, le
juge Thorson, a examiné aux pages 54 et 55 la
position de la Commission du bacon. Il a souligné
que les membres de cette Commission sont
nommés par le gouverneur en conseil et que leur
salaire est fixé par la Commission elle-même. Elle
ne peut nommer de préposés, d'employés ou d'au-
tres personnes ni fixer le montant de leur rémuné-
ration sans l'approbation du gouverneur en conseil.
Elle n'a pas ses propres fonds et ses dépenses sont
payées sur des sommes fournies par le Parlement,
sous réserve de l'approbation du Ministre. Le juge
conclut à la page 55:
[TRADUCTION] À mon avis, il ressort clairement des décrets en
conseil que la Commission du bacon est un organisme purement
gouvernemental remplissant des fonctions déterminées pour le
gouvernement et responsable de ses actions devant celui-ci. Elle
est loin de posséder les pouvoirs discrétionnaires qui sont néces-
saires au statut d'organisme indépendant. Elle n'est pas plus
indépendante qu'un ministère. Elle est un organisme tout à fait
différent de celui dont il était question dans Metropolitan Meat
Industry Board v. Sheedy (précité). J'estime que la Commis
sion du bacon est manifestement un préposé de la Couronne et,
si la requérante avait une cause d'action, elle a agi de la
manière appropriée en présentant une pétition de droit contre la
Couronne plutôt qu'en intentant une action contre la Commis
sion du bacon.
Dans l'arrêt Metropolitan Meat Industry Board v.
Sheedy, et al. 9 , le Conseil avait été établi pour
s'occuper de l'application de la Meat Industry Act,
1915. Le sommaire portait notamment:
[TRADUCTION] Les membres du Conseil devaient être nommés
par le gouverneur qui était habilité à opposer son veto à
certains de ses actes. Le Conseil possédait des pouvoirs étendus
qu'il exerçait à sa discrétion. Tout pouvoir d'intervention que
possédait un ministre de la Couronne n'était pas de nature à
faire des actes d'administration ses propres actes. L'argent reçu
par le Conseil n'était pas versé aux fonds généraux de l'État
mais dans ses propres fonds ...
En réponse à ces arguments, la demanderesse invo-
que l'article 12 de la Loi nationale sur les trans
ports qui prévoit que les fonctionnaires et
employés affectés à la Commission peuvent être
rémunérés sur les crédits affectés à cette fin par le
Parlement, et l'article 14 qui porte que le gouver-
neur en conseil peut, au besoin, nommer un ou
8 [1946] R.C.É. 49.
9 [1927] A.C. 899 (P.C.).
plusieurs experts, ou des personnes qui possèdent
des connaissances techniques ou spéciales sur les
questions en litige, pour aider la Commission à
titre de conseillers dans une affaire dont elle est
saisie. Elle a également fait remarquer que la
Commission du port de Halifax (Halifax Harbour
Commission) est constituée en société ce qui n'est
pas le cas de la Commission des transports.
Aucune des décisions mentionnées ne reposait sur
la Loi sur la responsabilité de la Couronne.
Si j'applique les arrêts cités à la Commission des
transports, j'arrive à la conclusion que bien qu'elle
possède des pouvoirs très étendus en matière d'en-
quête, de contrôle et de délivrance de permis rela-
tifs à tous les modes de transport, elle remplit en
réalité ces fonctions à titre de mandataire de la
Couronne, agissant au nom du Ministre auquel elle
doit présenter des rapports. Elle ne possède pas de
fonds distincts, ses dépenses étant payées à même
les crédits affectés à cette fin par le Parlement. Je
conclus donc que l'on pouvait intenter la présente
action contre la Couronne devant cette Cour.
Même si on présume que la Commission est un
mandataire ou préposé de la Couronne, ce qui
autorise à engager des procédures en vertu des
dispositions de la Loi sur la responsabilité de la
Couronne, il n'en demeure pas moins qu'il faut
établir que ce mandataire a commis une faute
susceptible de poursuites pour qu'il existe une
cause d'action contre la Couronne. En l'espèce, la
Commission n'a pas refusé d'examiner la demande
de sursis à l'exécution de sa décision pendant
l'appel interjeté au Ministre par la demanderesse.
En fait, le Comité de révision a réexaminé cette
demande et accordé une deuxième audition à la
demanderesse. La décision d'octroyer une suspen
sion de procédures en attendant le résultat d'un
appel est toujours discrétionnaire. Il ne ressort pas
des allégations contenues dans la déclaration que
le Comité des transports aériens ou le Comité de
révision ont fait preuve de mauvaise foi. La
demanderesse prétend qu'en vertu des Règles 83 et
84 (précitées), l'octroi d'une suspension était obli-
gatoire. Ce n'est pas mon avis. La Règle 83 porte
qu'un appelant «peut, ex parte, demander» une
ordonnance de suspension et la Règle 84 prévoit
que la Commission ne rendra pas une telle ordon-
nance à moins qu'un engagement, sous scellé, n'ait
été déposé afin de mettre toutes les autres parties
en cause à couvert des dommages pouvant décou-
ler de la mise en application d'une telle ordon-
nance. Je ne crois pas qu'on puisse en déduire que
ce pouvoir discrétionnaire ne peut plus être exercé
lorsqu'un tel engagement est déposé. Si telle avait
été l'intention de la Règle, elle l'aurait indiqué de
façon affirmative, indiquant que si un engagement
était déposé, l'ordonnance devait être suspendue en
attendant le résultat de l'appel interjeté devant le
Ministre. Bien que la demanderesse ait satisfait
aux exigences de la Règle, cela ne signifie pas que
le pouvoir discrétionnaire de refuser la suspension,
qui constitue une décision de caractère administra-
tif, n'existait plus. Lorsqu'il existe un pouvoir dis-
crétionnaire de refuser une suspension pendant un
appel, cela ne constitue pas une faute de le faire
même si, du fait que l'appel de la demanderesse a
finalement été accueilli, le refus de maintenir le
statu quo dans l'intervalle a causé un dommage. Si
la demanderesse estimait que la décision violait les
règles de justice naturelle, elle aurait pu présenter
une demande en vertu de l'article 18 de la Loi sur
la Cour fédérale s'il s'agissait d'une décision admi
nistrative, ou en vertu de l'article 28 si elle estimait
qu'il s'agissait d'une décision légalement soumise à
un processus judiciaire ou quasi judiciaire. La
question de savoir si de tels recours étaient permis
ou s'ils auraient été accueillis ne fait pas partie des
points en litige présentés à la Cour dans la pré-
sente requête. De toute façon, la demanderesse n'a
sollicité aucun de ces recours.
La défenderesse soutient que, de toute manière,
la Commission canadienne des transports ne pou-
vait elle-même être poursuivie et que, dans ce cas,
la Couronne ne peut être poursuivie en vertu des
dispositions de la Loi sur la responsabilité de la
Couronne. À ce sujet, elle a invoqué une décision
rendue en Ontario, Westlake et al. v. The Queen
in Right of The Province of Ontario 10 , dont le
sommaire [à la page 129] porte notamment:
[TRADUCTION] ... bien qu'elle ait une existence juridique lui
permettant de comparaître et d'être représentée par avocat
lorsque ses actes sont soumis à l'examen de la Cour par voie de
mandamus, certiorari et de prohibition quand il s'agit de
questions relatives à sa compétence, la Commission des valeurs
mobilières de l'Ontario n'est pas une personne morale suscepti
ble d'être poursuivie dans une action en dommages-intérêts. Par
conséquent, aucune action en dommages-intérêts pour abus de
confiance, inexécution de contrat, fraude, négligence en vertu
de la common law et négligence dans l'omission d'exécuter des
10 (1971), 21 D.L.R. (3d) 129 (H.C. Ont.).
obligations imposées par la loi, ne peut être intentée contre
celle-ci par les propriétaires d'une société en faillite, possédant
des valeurs mobilières émises en vertu d'un prospectus et de
documents supplémentaires acceptés par la Commission.
Dans cette espèce, le juge Houlden a rangé dans
six catégories les organismes créés par la loi, qui
peuvent être poursuivis. La sixième catégorie com-
prend les organismes non dotés de la personnalité
morale qui, en vertu de- la loi qui les crée ou par
déduction nécessaire, ne peuvent faire l'objet d'une
action en dommages-intérêts mais qui sont des
entités légales en ce que leurs actes peuvent être
examinés dans des procédures intentées contre eux
par voie de recours extraordinaires tels le certio-
rari, le mandamus et la prohibition.
Il semble que la Commission canadienne des
transports se range dans cette catégorie.
Le juge Estey a cité cet arrêt dans l'affaire Pipe
line du Nord (précitée) ainsi que l'arrêt Hollinger
Bus Lines Limited v. Ontario Labour Relations
Board, [1952] O.R. 366, dans lequel la Cour
d'appel de l'Ontario a décidé que la Commission
des relations de travail de l'Ontario ne pouvait être
poursuivie devant les tribunaux autrement que par
une demande de contrôle judiciaire par voie de
certiorari ou par une procédure de ce genre prévue
par la loi. Dans cette espèce, le juge d'appel Roach
a déclaré au nom de la Cour [aux pages 377 et
378] au sujet de la Labour Relations Act [R.S.O.
1950, chap. 194]:
[TRADUCTION] De par son économie et son objet la Loi vise
certaines phases des relations employeur-employé. La Commis
sion n'exploite aucune entreprise commerciale. Elle a avant tout
un rôle administratif et elle a reçu le pouvoir d'exercer certai-
nes fonctions de nature judiciaire. Rien dans la Loi ne laisse
entendre, même vaguement, que le législateur a voulu donner à
la Commission la capacité d'ester en justice.
Il faut se rappeler qu'en l'espèce, la Commission
est une cour d'archives (paragraphe 6(2)).
Si la Commission ne peut être poursuivie en
dommages-intérêts, aucune action ne peut être
intentée contre la Couronne en vertu de la Loi sur
la responsabilité de la Couronne, même si la
Commission est un mandataire de celle-ci.
Pour les motifs qui précèdent, j'estime que
même si l'on présume, comme on doit le faire à ce
stade des procédures, que les allégations contenues
dans la déclaration sont exactes, il n'en demeure
pas moins qu'elles ne révèlent aucune cause raison-
nable d'action contre la défenderesse. La requête
en radiation de la déclaration, présentée par la
défenderesse, doit donc être accueillie avec dépens.
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