T-2068-86
Crestpark Realty (requérante)
c.
Directeur général, Aides et voies navigables, pour
le compte du ministre des Transports (intimé)
RÉPERTORIÉ: CRESTPARK REALTY c. CANADA (DIRECTEUR
GÉNÉRAL, AIDES ET VOIES NAVIGABLES)
Division de première instance, juge Collier—Hali-
fax, 16 et 17 octobre 1986.
Contrôle judiciaire — Brefs de prérogative — Certiorari —
Demande d'annulation de la décision qui a approuvé la cons
truction d'un pont et d'une chaussée — La Loi ne prévoit pas
de procédures en matière d'opposition — Le ministre demande
des oppositions écrites — Les oppositions de la requérante ont
été rejetées la veille de l'autorisation officielle — La requé-
rante n'a pas eu l'occasion de répondre par écrit au rejet de ses
oppositions par l'intimé — Violation de l'obligation d'équité
— Demande accueillie — Loi sur la protection des eaux
navigables, S.R.C. 1970, chap. N-19, art. 5(1)a), 8(1),(3) —
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2` Supp.), chap. 10, art.
18.
La présente requête vise à obtenir un certiorari en vue de
faire annuler la décision de l'intimé approuvant la construction
d'un pont et d'une chaussée dans le comté de Halifax (Nou-
velle-Ecosse). La Loi sur la protection des eaux navigables en
vertu de laquelle l'approbation a été accordée ne dit pas
comment procéder pour inviter les oppositions à un projet qui
pourrait avoir un effet sur les eaux navigables. En l'espèce, le
ministre a engagé une procédure en ordonnant que l'avis de
demande qui devait être publié dans la Gazette du Canada aux
termes de l'article 8 de la Loi, contienne une déclaration
précisant à quelles personnes les oppositions pouvaient être
envoyées.
La requérante a écrit à l'intimé en soulignant ses oppositions
et en demandant d'être entendue. L'intimé a répondu environ
deux mois plus tard indiquant qu'on ne donnerait pas suite aux
oppositions. La lettre était datée de la veille du jour ou la
décision accordant l'autorisation officielle a été rendue. La
requérante a protesté. Le directeur général a offert d'organiser
une réunion avec un fonctionnaire du Ministère pour discuter
des questions mais qu'il n'était pas question de modifier la
décision.
Jugement: la demande est accueillie.
L'argument de l'intimé, selon lequel tout ce qui était néces-
saire était de tenir compte des oppositions et de les examiner ne
peut être accepté.
Un tribunal administratif, comme le ministre, par l'entremise
de son directeur général, peut prévoir sa propre procédure:
Hoffman -La Roche Ltd. v. Delmar Chemical Ltd. Toutefois,
cet arrêt doit être examiné avec précaution car il a été rendu
avant l'arrêt de la Cour suprême Nicholson, qui constitue
maintenant la pierre angulaire du droit administratif canadien
moderne. L'arrêt Nicholson prévoit que les plaintes adressées à
l'organisme chargé de l'enquête doivent être examinées et que
le plaignant doit avoir l'occasion de réfuter les arguments qu'on
lui oppose. On peut, dans certains cas, satisfaire à l'exigence
d'équité par correspondance.
La question ultime à laquelle il faut répondre a été énoncée
par le juge Dickson (plus tard juge en chef) dans Martineau c.
Comité de discipline de l'Institution de Matsqui (N° 2):
«Compte tenu des faits de ce cas particulier, le tribunal a-t-il
agi équitablement à l'égard de la personne qui se prétend
lésée?» En l'espèce, il convient de répondre à cette question par
la négative. L'intimé a demandé qu'on fasse valoir des opposi-
tions et en a reçu. Bien qu'une audition n'ait pas été nécessaire,
on aurait dû permettre de répondre par écrit à la réponse du
directeur général rejetant les oppositions. Le défaut d'accorder
l'occasion de répondre constitue une violation de l'équité.
JURISPRUDENCE
DÉCISION EXAMINÉE:
Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de
Matsqui (N° 2), [1980] 1 R.C.S. 602; (1980), 30 N.R.
119.
DÉCISIONS CITÉES:
Hoffman -La Roche Ltd. v. Delmar Chemical Ltd.,
[1965] R.C.S. 575; Nicholson c. Haldimand-Norfolk
Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1
R.C.S. 311; Selvarajan v Race Relations Board (1976), 1
All ER 13 (C.A.).
AVOCATS:
Jean Beeler pour la requérante.
M. Donovan pour l'intimé.
PROCUREURS:
Weldon, Beeler & Mont, Dartmouth, Nou-
velle-Écosse, pour la requérante.
Le sous-procureur général du Canada pour
l'intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs
de l'ordonnance prononcés à l'audience par
LE JUGE COLLIER: La présente requête vise à
obtenir par voie de certiorari un contrôle judiciaire
en vue de faire annuler la décision de l'intimé prise
le 3 janvier 1986. Cette décision a approuvé la
demande d'un nommé Ronald Morash en vue de
construire un pont et une chaussée à un certain
endroit à St. Margaret's Bay, comté de Halifax
(Nouvelle-Écosse). L'approbation a été accordée
aux termes de l'alinéa 5(1)a) de la Loi sur la
protection des eaux navigables, S.R.C. 1970,
chap. N-19.
Morash a commencé la construction de son
projet de chaussée en septembre 1985. Quelqu'un
s'est plaint du fait qu'il a agi sans l'autorisation
légale nécessaire. Il a alors officiellement présenté
une demande le 16 septembre 1985 afin d'obtenir
l'approbation nécessaire. Les fonctionnaires du
Ministère chargés de cette affaire ont mené leur
enquête. Le 18 septembre 1985 ils ont recom-
mandé à leurs supérieurs d'approuver la demande.
Le 25 septembre 1985, Morash a été avisé qu'il
était tenu de déposer les plans de la structure au
bureau d'enregistrement local et de publier un avis
dans la Gazette du Canada et dans la section des
avis juridiques de deux journaux.
Les paragraphes 8(1) et 8(3) de la Loi prévoient
ces exigences. La Loi ne dit pas comment procéder
pour inviter les parties intéressées à présenter leurs
objections ni comment traiter ces oppositions.
En l'espèce, le ministre par ses fonctionnaires, a
apparemment ordonné que l'avis de demande qui
devait être publié, contienne le paragraphe suivant:
[TRADUCTION] Les oppositions écrites fondées sur l'effet de
l'ouvrage sur la navigation maritime peuvent être envoyées au
directeur général, Aides et voies navigables, Garde côtière
canadienne, ministère des Transports, Ottawa (Ontario).
L'avis a été publié dans des journaux locaux au
cours de la première semaine d'octobre 1985.
La requérante possède des biens à St. Marga-
ret's Bay.
Le 25 octobre 1985, par l'entremise de son
avocat, la requérante a écrit au directeur général
en soulignant certaines oppositions précises au
projet de pont et de chaussée. Certaines de ces
oppositions se rapportaient à des questions de navi
gation maritime. D'autres se rapportaient à des
questions d'environnement et d'écologie. Copies
des lettres ont été envoyées à divers ministères du
gouvernement, y compris ceux de l'Environnement
et des Pêches. Une copie a été envoyée à Tom
Bradley. Il était un fonctionnaire chargé aux
termes de la Loi sur la protection des eaux navi-
gables de mener une enquête sur le projet de
structure.
Dans la lettre du 25 octobre, la requérante
demande une prorogation de délai.
[TRADUCTION] ... à cette instance, de manière que toutes les
personnes intéressées puissent avoir l'occasion de présenter un
avis d'opposition et aient l'occasion de se faire entendre.
Voici la conclusion de la lettre:
[TRADUCTION] Je demande également d'être avisée de l'heure,
de la date et du lieu de l'audition de cette question et de la
manière dont elle sera instruite.»
Quatre autres lettres ont été reçues, exprimant
leur opposition à la chaussée.
Il n'y a même pas eu d'accusé de réception des
oppositions et des demandes de la requérante. Un
silence glacé complet a été maintenu jusqu'à ce
que le directeur général écrive aux avocats de la
requérante le 2 janvier 1986. On y mentionnait la
lettre de l'avocat du 25 octobre 1985. Le directeur
général a indiqué qu'on ne donnerait pas suite aux
oppositions, savoir de refuser l'autorisation aux
termes de la loi.
La lettre était datée de la veille du jour où la
décision accordant l'autorisation officielle a été
rendue. Les avocats de la requérante n'ont pas
reçu la lettre avant le 9 janvier 1986.
Les avocats ont fait parvenir une réponse le 28
janvier 1986. Ils ont protesté contre la décision,
particulièrement parce qu'il n'y avait pas eu
d'audition.
Cette fois le directeur général a répondu rapide-
ment, le 6 février 1986. Voici le texte intégral de la
lettre:
[TRADUCTION] Monsieur: Construction d'une chaussée—Mos-
her's Back Cove, Burnt Island (N. -E.).
Je renvoie à votre lettre du 28 janvier 1986 concernant la
question mentionnée ci-dessus. Bien que la Loi sur la protection
des eaux navigables ne prévoie pas d'»auditions» en ce qui a
trait aux projets de travaux de construction dans les eaux
navigables, vous pouvez communiquer avec les fonctionnaires
de la Garde côtière de notre bureau régional de Dartmouth
pour discuter des questions qui ont des conséquences sur le
droit du public à la navigation. À cet égard, nous avons
demandé à M. Tom Bradley de notre bureau de Dartmouth de
communiquer directement avec vous pour convenir d'une date
et d'une heure qui vous conviendrait.
Veuillez agréer, monsieur, l'expression de mes sentiments les
meilleurs.
La preuve révèle que M. Bradley a essayé d'or-
ganiser une réunion avec l'avocat de la requérante.
Celle-ci n'a pas eu lieu. Selon les éléments de
preuve présentés pour le compte de la requérante,
M. Bradley a indiqué qu'il était prêt à discuter de
la question, mais que la décision qui avait été prise
ne serait pas modifiée.
On ne m'a présenté aucun élément de preuve en
ce qui a trait au sort des quatre autres opposants à
la chaussée ou en ce qui a trait à la manière dont
leurs protestations ont été réglées.
Les documents présentés pour le compte de
l'intimé révèlent que M. Bradley a effectué sa
première inspection officielle sur le site le 17 sep-
tembre 1985. Il a effectué une autre inspection le
26 novembre 1985. M. Bradley ne dit pas pourquoi
il a effectué cette seconde inspection. Il ne dit pas
que c'était en raison des oppositions de la requé-
rante ou à cause de l'opposition qui avait été
exprimée par les autres opposants.
Cela ressort clairement. La requérante n'a pas
été mise au courant de ces questions. Après que la
requérante eut envoyé sa lettre du 25 octobre
1985, elle ne savait rien jusqu'à ce qu'elle reçoive
la lettre du directeur général du 2 janvier 1986 et
l'autorisation officielle datée du jour suivant.
Les mesures prises par le Ministère du directeur
général ont été soulignées dans l'affidavit de M.
Bradley du 10 octobre 1986, il y a une semaine.
C'est la première fois que la requérante a été mise
au courant.
C'est ainsi que je conclus mon résumé des faits
essentiels.
La requérante soutient que, dans les circons-
tances de l'espèce, l'intimé n'a pas respecté l'obli-
gation d'équité: qu'on aurait dû accorder un cer
tain genre d'audition, ou une occasion de se faire
entendre en ce qui a trait aux oppositions présen-
tées par la requérante.
L'intimé répond que la loi n'exigeait pas de
soi-disant audition. Même si on soulève l'exigence
d'équité dans la procédure reconnue par la
common law, on dit que les exigences ont été
satisfaites; on a tenu compte des oppositions et on
les a examinées; dans les circonstances c'était tout
ce qui était nécessaire.
Je n'admets pas les arguments de l'intimé.
Il est bien vrai que la loi ne prévoit pas de
procédure pour demander s'il y a des oppositions à
un projet d'ouvrage qui pourrait avoir des consé-
quences sur les eaux navigables. En l'espèce, le
ministre a établi les débuts d'une procédure en
exigeant que Morash insère dans son avis publié
une déclaration selon laquelle des oppositions écri-
tes pourraient être envoyées. Un tribunal adminis-
tratif, comme le ministre, par l'entremise du direc-
teur général en l'espèce, peut prévoir sa propre
procédure. Voir: Hoffman -La Roche Ltd. v.
Delmar Chemical Ltd., [1965] R.C.S. 575. Dans
cet arrêt, on a jugé que les procédures établies par
le commissaire des brevets respectaient suffisam-
ment la «justice naturelle».
Toutefois, il convient de souligner qu'il faut
utiliser avec précaution l'arrêt Hoffman -La
Roche. Il a été entendu longtemps avant le fruc-
tueux arrêt canadien Nicholson c. Haldimand-
Norfolk Regional Board of Commissioners of
Police, [1979] 1 R.C.S. 311 qui constitue mainte-
nant la pierre angulaire du droit administratif
canadien moderne et du contrôle judiciaire.
En dehors de la loi, la common law peut recon-
naître une obligation d'équité dans les circons-
tances d'une affaire en particulier. L'obligation
d'équité peut, encore dans une affaire en particu-
lier, exiger une audition, dans le sens d'une audi
tion orale.
Essentiellement, les plaintes adressées à l'orga-
nisme chargé de l'enquête ou de prendre des déci-
sions doivent être examinées. Le plaignant doit
avoir l'occasion de réfuter les soi-disant arguments
qu'on lui oppose—il doit avoir le droit de répondre.
Tout le processus peut, dans une affaire en parti-
culier, satisfaire à l'exigence d'équité par corres-
pondance ou par écrit. Voir l'arrêt Nicholson et
Selvarajan y Race Relations Board (1976), 1 All
ER 13 (C.A.), mentionné dans Nicholson.
À mon avis, le point central de l'affaire est
énoncé par M. le juge Dickson [tel était alors son
titre] dans Martineau c. Comité de discipline de
l'Institution de Matsqui (No 2), [1980] 1 R.C.S.
602, aux pages 628 et 629; 30 N.R. 119, la page
149:
... Une décision purement administrative, fondée sur des
motifs généraux d'ordre public, n'accordera normalement
aucune protection procédurale à l'individu, et une contestation
de pareille décision devra se fonder sur un abus de pouvoir
discrétionnaire. De même, on ne pourra soumettre à la surveil
lance judiciaire les organismes publics qui exercent des fonc-
tions de nature législative. D'autre part, une fonction qui se
situe à l'extrémité judiciaire du spectre comportera des garan-
ties procédurales importantes. Entre les décisions de nature
judiciaire et celles qui sont de nature discrétionnaire et en
fonction d'une politique, on trouve une myriade de processus
décisionnels comportant un élément d'équité dans la procédure
dont l'intensité variera selon sa situation dans le spectre admi-
nistratif. C'est ce qui ressort de l'arrêt de cette Cour dans
Nicholson. Dans ces cas, un requérant peut obtenir un certio-
rari pour faire sanctionner une violation de l'obligation d'agir
équitablement dans l'application de la procédure.
Puis, aux pages 630 et 631 R.C.S.; 150 et 151
N.R.:
... A mon avis, il est erroné de considérer la justice naturelle et
l'équité comme des normes distinctes et séparées et de chercher
à définir le contenu procédural de chacune. Dans Nicholson, le
juge en chef a parlé d'une «notion d'équité, moins exigeante que
la protection procédurale de la justice naturelle traditionnelle».
L'équité ne comporte le respect que de certains principes de
justice naturelle. Le professeur de Smith (3» éd. 1973, p. 208) a
lucidement exprimé le concept d'une obligation d'agir
équitablement.
[TRADUCTION] Cela signifie en général l'obligation de res-
pecter les principes élémentaires de justice naturelle à une fin
limitée, dans l'exercice de fonctions qui, à l'analyse, ne sont
pas judiciaires mais administratives.
Le contenu des principes de justice naturelle et d'équité
applicables aux cas individuels variera selon les circonstances
de chaque cas, comme l'a reconnu le lord juge Tucker dans
Russell v. Duke of Norfolk ([1949] 1 All E.R. 109), la
p. 118.
8. En conclusion, la simple question à laquelle il faut répon-
dre est celle-ci: compte tenu des faits de ce cas particulier, le
tribunal a-t-il agi équitablement à l'égard de la personne qui se
prétend lésée? Il me semble que c'est la question sous-jacente à
laquelle les cours ont tenté de répondre dans toutes les affaires
concernant la justice naturelle et l'équité.
En l'espèce, je pose cette simple question:
compte tenu des faits de ce cas particulier, le
directeur général a-t-il agi équitablement à l'égard
de la requérante-opposante?
Il convient de répondre par la négative.
Le directeur général a demandé qu'on fasse
valoir des oppositions. Il en a reçu une de la
requérante. Je présume que les oppositions ont été
examinées. Toutefois, aucune réponse n'a été
donnée, jusqu'à ce qu'il soit trop tard, rejetant les
oppositions. On n'a pas donné à la requérante
l'occasion de répondre au rejet de ses oppositions
et on ne lui a même pas fait part des motifs du
rejet.
Le défaut d'accorder cette occasion constitue, à
mon avis, une violation de l'équité, qui vicie suffi-
samment la décision concernant l'autorisation pour
qu'elle soit annulée.
Je ne dis pas que la requérante aurait dû obtenir
une audition. Il se peut qu'une audition n'ait pas
été nécessaire en l'espèce. Toutefois, on aurait dû
au moins lui permettre de répondre par écrit aux
opinions du directeur général concernant les
oppositions.
Après coup, le directeur général a paru tout à
fait disposé à ce qu'un fonctionnaire du Ministère
discute de la question avec la requérante. Le direc-
teur général pouvait employer cette méthode avant
de rendre sa décision, de même que d'autres
méthodes pour se conformer à la règle de l'équité.
La décision du 2 janvier 1986 est annulée.
La Division de première instance de cette Cour
n'a pas le pouvoir de renvoyer toute la question
devant le directeur général pour qu'il examine de
nouveau sa décision, en tenant compte des présents
motifs. Le seul pouvoir que confère l'article 18 [de
la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e
Supp.), chap. 10] dans les circonstances de l'espèce
est d'annuler la décision.
Finalement, je désire établir ma position claire-
ment. Je ne veux pas que l'on croie que ce que j'ai
dit en l'espèce s'applique nécessairement à toutes
les demandes d'approbation présentées aux termes
de l'article 8 de la Loi sur la protection des eaux
navigables.
La requérante a droit aux frais de cette requête.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.