T-351-87
Extendicare Health Services Inc. (requérante)
c.
Ministre de la Santé nationale et du Bien-être
social (intimé)
RÉPERTORIÉ: EXTENDICARE HEALTH SERVICES INC. C.
CANADA (MINISTRE DE LA SANTÉ NATIONALE ET DU BIEN-
ÊTRE SOCIAL)
Division de première instance, juge en chef adjoint
Jerome—Toronto, 25 mai; Ottawa, 18 septembre
1987.
Douanes et accise — Loi sur la taxe d'accise — Certificat
prévu à l'art. 44.25 — «Institution publique authentique. —
La requérante exploite des maisons qui fournissent des soins
infirmiers de longue durée aux vieillards, aux infirmes et aux
invalides — Ces services sont destinés à ceux qui en ont besoin
et qui répondent à certaines conditions de résidence — L'ex-
ploitation de ces maisons vise un but lucratif— La requérante
remplit les conditions quant à l'aide gouvernementale et aux
soins à fournir aux vieillards posées par l'art. 44.25 de la Loi
— Il ne s'agit pas d'une institution publique authentique
Les exemptions fiscales sont réservées aux organismes qui non
seulement dispensent des soins médicaux au public, mais
encore lui appartiennent ou sont exploités dans son intérêt —
L'art. 44.25 vise à exempter d'impôt les organismes qui fonc-
tionnent entièrement à l'aide de l'argent provenant des recettes
fiscales — Loi sur la taxe d'accise, S.R.C. 1970, chap. E-13,
art. 44.25 (ajouté par S.C. 1986, chap. 9, art. 34) — Loi sur la
Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, art. 18.
Interprétation des lois — Loi sur la taxe d'accise, art. 44.25
— «Institution publique authentique.. — Une loi doit être
interprétée de façon qu'aucune disposition, aucune phrase ni
aucun mot ne soit superflu — Lorsqu'une législature use d'une
certaine locution dans une loi, on doit présumer qu'elle ajoute
à ce qui la précède — Le législateur a voulu insister sur le fait
que les exemptions fiscales devraient être réservées aux orga-
nismes qui non seulement dispensent des soins médicaux au
public, mais encore lui appartiennent ou sont exploités dans
son intérêt — Loi sur la taxe d'accise, S.R.C. 1970, chap.
E-13, art. 44.25 (ajouté parS.C. 1986, chap. 9, art. 34).
Il s'agit d'une requête en mandamus enjoignant à l'intimé de
délivrer les certificats prévus à l'article 44.25 de la Loi sur la
taxe d'accise. La requérante exploite des maisons de soins
infirmiers qui fournissent des soins de longue durée aux vieil-
lards, aux infirmes et aux invalides. Chaque maison reçoit une
aide provinciale et est exploitée en vertu de la loi provinciale sur
les maisons de soins infirmiers. Ces soins sont destinés à ceux
qui en ont besoin et qui répondent à certaines conditions de
résidence. L'exploitation de ces maisons vise toutefois un but
lucratif. Le Ministère a refusé de les attester pour le motif que
l'expression «institution publique authentique.., utilisée pour
définir une «institution munie d'un certificat.., désignait une
institution dirigée et financée par les pouvoirs publics, et non
celle que son propriétaire exploite à des fins privées ou dans la
poursuite d'un gain personnel. Pour qu'une institution obtienne
un certificat sous le régime de l'article 44.25, il lui faut remplir
les trois conditions préalables suivantes: 1) elle doit être une
institution publique authentique 2) elle doit fournir des soins
aux enfants, aux vieillards, aux infirmes ou aux invalides; et 3)
elle doit être récipiendaire annuel d'une aide du gouvernement
du Canada ou d'une province. Les maisons d'Extendicare satis-
font aux deuxième et troisième conditions. Il reste donc à
trancher la question de savoir si elles sont des «institutions
publiques authentiques».
Jugement: la demande devrait être rejetée.
La requérante soutient que, en remplissant deux conditions,
elle remplit également la troisième condition. Accepter cette
conclusion reviendrait à conclure que la première condition est
superflue et n'ajoute rien à la loi. On ne saurait faire abstrac
tion de l'adjectif «authentique». Après avoir examiné la règle
d'interprétation selon laquelle aucun mot ne doit être interprété
comme étant superflu, le sens donné au mot «institution» dans
l'affaire Re Attorney -General of Ontario and Tufford Rest
Home et al. (1980), 30 O.R. (2d) 636 (C. de comté), et les
définitions dans le dictionnaire de «public» (public), de «public
institution» (institution publique) et de «bona fide» (authenti-
que), il est clair que le législateur a expressément utilisé ces
mots pour insister sur le fait que les exemptions fiscales
devraient être réservées aux organismes qui non seulement
dispensent des soins médicaux au public, mais encore lui appar-
tiennent ou sont exploités dans son intérêt. Il semble que ce soit
là la seule interprétation qui corresponde à la fin visée par la
Loi. L'art. 44.25 vise à exempter d'impôt les organismes qui
fonctionnent entièrement à l'aide de l'argent provenant des
recettes fiscales. Il n'y a pas lieu de conclure que le législateur a
voulu, par l'article 44.25, ajouter aux bénéfices des compagnies
privées lors même qu'elles dispensent des soins médicaux au
public.
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS APPLIQUÉES:
Reg. v. Bishop of Oxford (1879), 4 Q.B.D. 245; Hill v.
William Hill (Park Lane), Ld., [1949] A.C. 530 (H.L.);
Re Attorney -General of Ontario and Tufford Rest Home
et al. (1980), 30 O.R. (2d) 636 (C. de comté).
DÉCISION EXAMINÉE:
Struthers v. Town of Sudbury (1900), 27 O.A.R. 217
(C.A.).
DÉCISION CITÉE:
In re C.P.R. and Lac Pelletier R.M., [1944] 3 W.W.R.
637 (C.A. Sask.).
AVOCATS:
Michael J. W. Round et John T. Morin, c.r.
pour la requérante.
Marilyn Doering-Steffen pour l'intimé.
PROCUREURS:
Campbell, Godfrey & Lewtas, Toronto, pour
la requérante.
Le sous-procureur général du Canada pour
l'intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs
de l'ordonnance rendus par
LE JUGE EN CHEF ADJOINT JEROME: La requé-
rante se fonde sur l'article 18 de la Loi sur la Cour
fédérale [S.R.C. 1970 (2° Supp.), chap. 10] pour
conclure à une ordonnance de mandamus enjoi-
gnant à l'intimé de délivrer les certificats visés à
l'article 44.25 de la Loi sur la taxe d'accise,
S.R.C. 1970, chap. E-13 [ajouté par S.C. 1986,
chap. 9, art. 34]. L'audition de l'affaire a eu lieu à
Toronto (Ontario), le 25 mai 1987.
La requête s'appuie sur l'affidavit de Douglas J.
Harris, le contrôleur d'Extendicare. Il ressort de
cet affidavit que la requérante, une société légale-
ment constituée, exploite, sous le nom de «Extendi-
care», un grand nombre d'établissements dans tout
le Canada. Les maisons Extendicare appartiennent
toutes à des sociétés légalement constituées qui
relèvent de la requérante. Elles fournissent des
soins infirmiers de longue durée aux vieillards, aux
infirmes et aux invalides. Chaque maison reçoit de
l'aide du gouvernement de la province où elle se
trouve, et elle est exploitée en vertu de la loi
provinciale sur les maisons de soins infirmiers. Ces
soins sont destinés à ceux qui en ont besoin et qui
répondent à certaines conditions de résidence. Les
gouvernements provinciaux payent entre 50 et
80 % de la totalité du prix de garde quotidien et les
pensionnaires, le reste. La requérante reconnaît
que l'exploitation de ces maisons vise un but lucra-
tif, les bénéfices étant vraisemblablement distri-
bués aux actionnaires sous forme de dividendes.
Le 3 juin 1985, Extendicare a demandé à Santé
et Bien-être Canada d'attester deux de ses mai-
sons, se fondant sur l'article qui a été remplacé par
l'article 44.25 de la Loi sur la taxe d'accise.
Celui-ci porte:
44.25 (1) Les définitions qui suivent s'appliquent au présent
article.
«institution munie d'un certificat» Institution qui, d'après un
certificat délivré par le ministre de la Santé nationale et du
Bien-être social, est désignée, à compter du jour spécifié dans
le certificat, comme:
a) une institution publique authentique dont le but principal
est de fournir des soins aux enfants, aux vieillards, aux
infirmes ou aux invalides;
b) récipiendaire annuel, du gouvernement du Canada ou
d'une province, d'une aide pour le soin de personnes visées à
l'alinéa a).
«jour spécifié» À l'égard d'une institution, celui des jours sui-
vants qui survient en dernier lieu:
a) le jour spécifié dans un certificat visé par la définition
d'une «institution munie d'un certificat» comme étant le jour
où l'institution est devenue une institution décrite aux alinéas
a) et b) de cette définition;
b) le premier jour de l'exercice financier où a été faite la
demande d'un certificat visé par la définition d'une «institu-
tion munie d'un certificat».
(2) Lorsque la taxe a été payée en vertu de la Partie V à
l'égard de marchandises et qu'une institution munie d'un certi-
ficat a acheté les marchandises le jour spécifié, ou après
celui-ci, pour l'usage exclusif de l'institution et non pour la
revente, une somme égale au montant de cette taxe doit, sous
réserve de la présente Partie, être versée à cette institution, si
elle en fait la demande dans les deux ans suivant l'achat des
marchandises.
(3) Lorsque la taxe a été payée en vertu de la Partie V à
l'égard de marchandises et qu'une institution en cours de
construction qui devient ultérieurement une institution munie
d'un certificat, ou une personne agissant au nom d'une telle
institution, a acheté les marchandises dans les deux années
antérieures au jour spécifié, pour l'usage exclusif de l'institution
et non pour la revente, une somme égale au montant de cette
taxe doit, sous réserve de la présente Partie, être versée à cette
institution, si elle en fait la demande dans les deux ans suivant
la date à laquelle le certificat concernant l'institution a été
délivré.
Des demandes visant d'autres maisons ont été
soumises par la suite. Un fonctionnaire du minis-
tère intimé y a répondu, faisant savoir que l'ex-
pression «institution publique authentique» dési-
gnait, selon les lignes directrices du Ministère, une
institution dirigée et financée par les pouvoirs
publics, et non celle que son propriétaire exploite à
des fins privées ou dans la poursuite d'un gain
personnel. Les institutions de la requérante visant
un but lucratif, elles ne sont pas visées par cette
définition.
Dans sa requête, Extendicare fait valoir que la
question du profit n'est pas pertinente et que,
puisqu'elle a rempli toutes les conditions prévues
par la Loi, le ministre est tenu de lui délivrer les
certificats en cause. Il échet donc d'examiner si les
maisons Extendicare ont droit au certificat visé à
l'article 44.25. Il ne fait pas de doute qu'elles
remplissent toutes les conditions quant à l'aide
gouvernementale et aux soins à fournir aux vieil-
lards ou aux invalides. Il reste à trancher la ques
tion de savoir si elles constituent des «institutions
publiques authentiques».
Puisque la Loi ne définit nullement cette expres
sion, il y a lieu d'en chercher le sens en recourant à
d'autres sources. Au cours de l'audition, la requé-
rante a cité un arrêt de la Cour d'appel de l'Onta-
rio qui porte sur la définition d' [TRADUCTION]
«hôpital public». Dans l'affaire Struthers v. Town
of Sudbury (1900), 27 O.A.R. 217, la Cour d'ap-
pel a examiné un article de The Assessment Act,
R.S.O. 1887, chap. 193, art. 7, qui exemptait
d'impôt [TRADUCTION] «Tout ... hôpital public
...». La question se posait de savoir si le Sudbury
General Hospital, qui était une clinique privée et
qui visait un but lucratif, avait droit à cette exemp
tion. En l'espèce, la requérante a insisté sur le
passage suivant de cette décision (à la page 221):
[TRADUCTION] Le fait qu'une institution poursuive un but
lucratif ou soit privée ne l'empêche pas nécessairement de
revêtir un caractère public.
Il importe toutefois de situer cette déclaration dans
son contexte. La Cour a fait précéder sa décision
de cette remarque [à la page 220]:
[TRADUCTION] D'autres dispositions de l'article portant sur
l'exemption n'éclaircissent guère la question.
et [à la page 222]:
[TRADUCTION] La loi étant muette à ce sujet, et l'expression
«hôpital public» n'ayant aucun sens technique ni aucun sens
juridique précis, il semble plus raisonnable de décider qu'elle
est employée dans son sens courant, et que toute institution qui
peut être appelée, communément mais non d'une façon rigou-
reusement juridique, hôpital public peut prétendre à l'exemp-
tion ...
En l'espèce, nous nous félicitons de ce que les
autres dispositions de l'article 44.25 éclaircissent
considérablement le sens de l'expression «institu-
tion publique authentique». Pour qu'une institution
obtienne un certificat sous le régime de cet article,
il lui faut remplir les trois conditions préalables
suivantes:
1. Elle doit être une institution publique
authentique.
2. Elle doit fournir des soins aux enfants, aux
vieillards, aux infirmes ou aux invalides.
3. Elle doit être récipiendaire annuel d'une aide
du gouvernement du Canada ou d'une
province.
Toutes les parties conviennent que Extendicare
satisfait aux conditions 2 et 3. La requérante
soutient essentiellement que, de ce fait, elle remplit
également la première condition. Accepter cette
conclusion reviendrait à conclure que la première
condition est superflue et n'ajoute rien à la loi.
Puisque le législateur a pris soin de limiter le
bénéfice de ces dispositions non pas aux institu
tions publiques, mais aux institutions publiques
authentiques, on ne saurait faire abstraction de
cette expression.
Selon une «règle d'interprétation établie»
[TRADUCTION] ... une loi devrait être interprétée de façon
que, dans la mesure du possible, aucune disposition, aucune
phrase ni aucun mot ne soit superflu, nul ou dépourvu de sens.
(Reg. v. Bishop of Oxford (1879), 4 Q.B.D. 245, à la page
261).
Le vicomte Simon a précisé cette règle dans l'af-
faire Hill v. William Hill (Park Lane), Ld., [1949]
A.C. 530 (H.L.), aux pages 546 et 547:
[TRADUCTION] ... il convient de noter que, bien qu'un texte
législatif (comme un discours devant le Parlement) puisse se
répéter sans rien ajouter à ce qu'il a déjà dit, on ne doit pas
présumer que c'est le cas lorsqu'il s'agit d'une loi du Parlement.
En effet, lorsque la législature use d'une certaine locution dans
une loi, on doit présumer qu'elle ajoute à ce qui la précède. La
règle selon laquelle, dans la mesure du possible, il faut accorder
un sens à chaque mot d'une loi implique qu'en l'absence d'une
bonne raison pour croire le contraire, les mots ajoutent au texte
un élément qui n'existerait pas sans eux.
Cette règle d'interprétation a également été appli-
quée au Canada (Voir par exemple In re C.P.R.
and Lac Pelletier R.M., [1944] 3 W.W.R. 637
(C.A. Sask.).)
Que faut-il donc entendre par institution publi-
que authentique? Le juge Kovacs de la Cour de
comté s'est penché sur le mot «institution» dans
l'affaire Re Attorney -General of Ontario and
Tufford Rest Home et al. (1980), 30 O.R. (2d)
636 (C. de comté), où il était question de savoir si
une maison privée de soins infirmiers était assujet-
tie à l'inspection prévue à The Public Institutions
Inspection Act, 1974, S.O. 1974, chap. 64. Il a
commencé par citer des définitions du dictionnaire
(aux pages 639 et 640):
[TRADUCTION] On m'a donné 'diverses définitions du mot
«institution». The New Oxford Dictionary définit le mot «insti-
tution» de la façon suivante:
3. Organisme visant un but d'intérêt public, religieux, de
bienfaisance, de redressement etc.; immeuble utilisé par cet
organisme; (surtout au sens courant) immeuble utilisé par
une institution de bienfaisance ou d'enseignement.
The Oxford English Dictionary donne cette définition:
7. Établissement, organisme ou association visant un but
quelconque, surtout un but d'intérêt public ou général, reli-
gieux, de bienfaisance, d'enseignement, p. ex., une église, une
école, un hôpital, un asile, une maison de redressement, une
mission, ou quelque chose du genre.
Il semble que le mot «institution» implique un but d'intérêt
public. Il ressort de la preuve que, en l'espèce, la société privée
exploitant la maison de soins infirmiers poursuivait un but
lucratif. J'estime que la notion de but lucratif est contraire à
l'acception générale du mot «institution». Je fais également
remarquer que, à l'article 9, la loi s'intitule «The Public Institu
tions Inspection Act, 1974». (C'est moi qui souligne). En
conséquence, la notion que le mot «institution» implique un but
d'intérêt public, par opposition à ce qui est le cas pour une
entreprise privée, est renforcée par l'emploi de l'adjectif
«public» dans le titre de la Loi.
J'en conclus donc que les maisons privées de soins infirmiers
ne sont pas des «institutions» au sens de l'article 4 de la Public
Institutions Inspection Act, 1974.
J'estime que cette analyse s'applique parfaitement
en l'espèce. Je ferais remarquer que, tout comme
dans la loi invoquée devant le juge Kovacs de la
Cour de comté, l'article 44.25 renforce le mot
«institution» par l'adjectif «public». Black's Law
Dictionary [cinquième édition] définit l'expression
«public institution» de la façon suivante:
[TRADUCTION] Institution .. .
Institution publique. institution créée par la loi ou l'autorité
publique, dans l'intérêt du public en général; p. ex. un
hôpital, un organisme de bienfaisance, un collège, une uni-
versité publique etc.
The Shorter Oxford English Dictionary [troisième
édition] attribue le sens suivant à l'adjectif
«public»:
[TRADUCTION] 1. Qui concerne les gens pris dans leur ensem
ble; ... 2. Qui est fait ou fabriqué par ou pour l'ensemble de la
collectivité; ... 3. Qui est accessible à tous les membres de la
collectivité, qui peut être utilisé, partagé ou doit être partagé
par ceux-ci; généralement accessible ou disponible ... Égale-
ment (dans un sens plus restreint), Dont toutes les personnes
légalement qualifiées peuvent se servir, jouir ou qu'elles peu-
vent partager ou disputer; ... 4. Qui se prête à l'examen du
public; 5. Qui se rapporte ou qui est consacré aux affaires ou au
service de la collectivité; 6. Qui se rapporte à une personne dans
ses rapports avec la collectivité; ... 7. Qui est consacré ou
destiné au bien public; qui fait preuve de civisme, de patrio-
tisme. S'emploie maintenant dans l'expression «public-spirited»
(«qui a le sens de l'intérêt général») ...
En dernier lieu, l'expression «bona fide»
(authentique), employée comme adjectif, est géné-
ralement comprise comme signifiant «honnête-
ment» «authentiquement» ou «de bonne foi». (Voir
Stroud's Judicial Dictionary, 4e éd., (Londres,
1971), aux pages 302 305). Il semble évident que
le législateur a expressément utilisé cette expres
sion pour insister sur le fait que les exemptions
fiscales devraient être réservées aux organismes
qui non seulement dispensent des soins médicaux
au public, mais encore lui appartiennent ou sont
exploités dans son intérêt.
Il semble que ce soit là la seule interprétation
qui corresponde à la fin visée par la loi. L'article
44.25 vise à exempter d'impôt les organismes qui
fonctionnent entièrement à l'aide de l'argent pro-
venant des recettes fiscales. Il serait illogique
qu'une institution créée et financée par les contri-
buables, par l'entremise d'une autorité fiscale,
doive payer des impôts à une autre autorité fiscale.
Il n'y a cependant pas lieu de conclure que le
législateur a voulu, par l'article 44.25, ajouter aux
bénéfices des compagnies privées lors même qu'el-
les dispensent des soins médicaux au public.
Je conclus donc que les maisons Extendicare
n'ont pas droit au certificat prévu à l'article 44.25
de la Loi sur la taxe d'accise. La demande sera
rejetée avec dépens.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.