T-1051-87
T-1169-87
T-1355-87
Commissaire à l'information (requérant)
c.
Commission d'appel de l'immigration (intimée)
T-931-87
Stephen Bindman (requérant)
c.
Commission d'appel de l'immigration (intimée)
RÉPERTORIÉ: CANADA (COMMISSAIRE À L'INFORMATION) C.
CANADA (COMMISSION D'APPEL DE L'IMMIGRATION)
Division de première instance, juge Pinard—
Ottawa, 30 mars et 8 avril 1988.
Accès à l'information — Demande de révision du refus de la
Commission d'appel de l'immigration de communiquer des
documents concernant le réexamen du statut de réfugié au sens
de la Convention — L'audience a été tenue à huis clos —
L'art. 4 de la Loi sur l'accès à l'information a préséance sur
l'ordonnance de huis clos de la Commission d'appel de l'immi-
gration — Les dossiers sont assujettis aux dispositions de la
Loi sur l'accès à l'information.
Immigration — Statut de réfugié — Réexamen — Commis
sion d'appel de l'immigration accueillant la requête pour une
audience à huis clos — Il s'agit de savoir si l'ordonnance de
huis clos est annulée par la requête présentée en vertu de la Loi
sur l'accès à l'information — La Commission est une »institu-
tion fédérale» au sens de la Loi — Les documents sont
assujettis à la communication.
Il s'agit de demandes présentées en vertu de l'article 42 de la
Loi sur l'accès à l'information en vue de réviser le refus de la
Commission d'appel de l'immigration de communiquer des
documents se rapportant à la décision d'accorder le statut de
réfugié au sens de la Convention. Le refus était fondé sur
l'article 17 de la Loi qui prévoit une exception dans les cas où la
communication de documents risquerait de nuire à la sécurité
d'un individu et sur le motif que la Commission était liée par
son ordonnance portant que l'audition de réexamen soit tenue à
huis clos. Le Commissaire à l'information a avisé que l'excep-
tion prévue à l'article 17 n'avait pas été justifiée et que les
dispositions de la Loi exigeant la communication avaient pré-
séance sur l'ordonnance de la Commission d'appel de
l'immigration.
Jugement: les documents peuvent être communiqués en vertu
de la Loi.
La Commission d'appel de l'immigration est une «institution
fédérale» telle que la définissent l'article 3 et l'annexe I de la
Loi et elle est donc régie par les dispositions de la Loi. Le
paragraphe 4(1) stipule que le droit d'accès existe nonobstant
toute autre loi du Parlement. Il est prétendu que les dispositions
qui prévoient des audiences à huis clos ne sont pas visées
spécifiquement par l'exception à l'annexe II ni ailleurs dans la
Loi. L'intention du Parlement était que la Loi sur l'accès à
l'information ait préséance sur les autres lois à moins d'une
exception claire et précise dans la Loi elle-même.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi sur l'accès à l'information, S.C. 1980-81-82-83,
chap. 111, annexe I, art. 2, 3, 4(1), 17, 24, 37, 40(3),
41(1)a),c).
Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976-77, chap. 52,
art. 65, 82.
Règles de 1981 de la Commission d'appel de l'immigra-
tion (réfugié au sens de la Convention), DORS/81-420,
Règle 4.
JURISPRUDENCE
DÉCISION APPLIQUÉE:
Commissaire à l'information (Canada) c. Canada
(ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1986] 3 C.F.
63 (I"° inst.).
DÉCISIONS EXAMINÉES:
Shaw v. R. in Right of British Columbia (1985), 61
B.C.L.R. 68 (C.A.); Ex Parte Sasges (1974), 56 D.L.R.
(3d) 309 (C.S.C.-B.).
DÉCISIONS MENTIONNÉES:
Re Chalifoux and Dmytrash (1974), 47 D.L.R. (3d) 51
(C.A. Alb.); Re Thompson and Lambton County Board
of Education ( 1972), 30 D.L.R. (3d) 32 (H.C. Ont.); R.
c. Drybones, [ 1970] R.C.S. 282.
AVOCATS:
Michael L. Phelan, Pat J. Wilson et Paul B.
Tetro pour le Commissaire à l'information.
Barbara A. Mcisaac pour l'intimée.
Richard G. Dearden pour Stephen Bindman.
Robert E. Houston, c.r., pour Dewey Go Dee.
PROCUREURS:
Osler, Hoskin & Harcourt, Ottawa, pour le
Commissaire à l'information.
Le sous-procureur général du Canada,
Ottawa, pour l'intimée.
Gowling & Henderson, Ottawa, pour Stephen
Bindman.
Soloway, Wright, Houston, Greenberg,
O'Grady, Morin, Ottawa, pour Dewey Go
Dee.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE PINARD: Il s'agit de demandes présen-
tées par le Commissaire à l'information du Canada
(nos de greffe T-1051-87, T-1169-87, T-1355-87)
en vertu de l'alinéa 42(1)a) de la Loi sur l'accès à
l'information, S.C. 1980-81-82-83, chap. 111,
annexe I et par Stephen Bindman (no de greffe
T-931-87) conformément à l'article 41 de la Loi
sur l'accès à l'information pour obtenir la révision
de la décision de la Commission d'appel de l'immi-
gration refusant la communication de documents
relatifs à sa décision d'accorder le statut de réfugié
au sens de la Convention à Dewey Go Dee.
Les demandes d'accès à l'information visant les
documents qui font l'objet des présentes demandes
ont été déposées en 1986 par Alan Merridew,
Brian M. Power, John Honderich et Stephen Bind -
man. Les dossiers demandés par MM. Merridew,
Power, Honderich et Bindman en vertu de la Loi
sur l'accès à l'information ne leur étaient pas
autrement accessibles comme documents publics
de la Commission d'appel de l'immigration parce
que cet organisme, le 17 juin 1985, avait ordonné
que la demande de M. Dee sollicitant le réexamen
de son statut de réfugié au sens de la Convention
soit entendue à huis clos et que le document
accompagnant sa demande soit mis sous scellé.
Dans des lettres en date du 21 février, du 2 avril,
du 23 mai et du 2 octobre 1986, la Commission
d'appel de l'immigration, s'appuyant sur l'article
17 de la Loi sur l'accès à l'information, a rejeté les
demandes en question. Cette disposition est ainsi
libellée:
17. Le responsable d'une institution fédérale peut refuser la
communication de documents contenant des renseignements
dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la
sécurité des individus.
Les requérants ont déposé des plaintes auprès du
Commissaire à l'information, qui a fait enquête.
Dans une lettre en date du 4 juillet 1986 adressée
à M. Falardeau-Ramsey qui faisait rapport sur son
enquête, le Commissaire à l'information a avisé
l'intimée qu'elle n'avait pas trouvé de motifs suffi-
sants pour justifier l'exemption totale des docu
ments sur le fondement invoqué par la Commission
d'appel de l'immigration, l'article 17 de la Loi sur
l'accès à l'information. Le Commissaire à l'infor-
mation, conformément à l'article 37 de la Loi, a
recommandé à l'intimée de rendre les documents
en question accessibles dans le respect des disposi
tions de la Loi.
Dans une lettre en date du 14 juillet 1986
adressée par M. J. Denis, directeur exécutif de la
Commission d'appel de l'immigration, au Commis-
saire à l'information, la Commission d'appel de
l'immigration a refusé la communication des docu
ments en cause au motif qu'elle était liée par une
ordonnance en date du 17 juin 1985 d'une forma
tion de la Commission accueillant une requête
d'ordonnance à huis clos dans la demande de
Dewey Go Dee. Dans cette lettre, le directeur
exécutif de la Commission dit, notamment:
[TRADUCTION] La situation dans laquelle je me trouve est
plutôt inconfortable. L'article 65 de la Loi sur l'immigration de
1976 est, en partie, libellé de la manière suivante:
65(1) La Commission est une cour d'archives; elle a un sceau
officiel dont l'authenticité est admise d'office.
(2) La Commission a, en ce qui concerne la présence, la
prestation de serment et l'interrogatoire des témoins, la produc
tion et l'examen des documents, l'exécution de ses ordonnances,
et toute autre question relevant de sa compétence, tous les
pouvoirs, droits et privilèges d'une cour supérieure d'archives et
peut notamment ...
L'article 82 porte:
L'appel est entendu en audience publique; cependant, à la
requête d'une partie, la Commission peut ordonner le huis clos.
Le 17 juin 1985, une formation de la Commission constituée
pour entendre l'affaire Dee a rendu à l'audience une décision
accueillant la requête d'audience à huis clos. Une ordonnance
de la Commission a été prononcée à cet effet. (Le dossier est
généralement une information à caractère public. Il est très
rare qu'une audience à huis clos soit ordonnée.)
Je ne trouve aucun arrêt qui me permette de modifier cette
décision.
Même si l'article 82 de la Loi sur l'immigration
de 1976 [S.C. 1976-77, chap. 52] est cité dans
cette lettre, il a été reconnu par la Commission
d'appel de l'immigration elle-même, dans les
motifs qu'elle a prononcés à l'appui de sa décision
accordant l'audience à huis clos, que l'article 82
n'est pas applicable à une demande de réexamen
du statut de réfugié au sens de la Convention;
toutefois, la Commission a conclu qu'à la fois les
dispositions de l'article 65 de la Loi sur l'immigra-
tion de 1976 et celles de la Règle 4 des Règles de
1981 de la Commission d'appel de l'immigration
(réfugié au sens de la Convention) [DORS/81-
420] sont assez larges pour régir de telles
circonstances.
Le Commissaire adjoint à l'information a com-
muniqué les conclusions de l'enquête aux requé-
rants dans une lettre en date du 31 mars 1987 les
avisant du dernier refus de la Commission d'appel
de l'immigration de communiquer les documents
en question et déclarant que le Commissaire à
l'information était d'opinion que les dispositions de
la Loi sur l'accès à l'information exigeant la com
munication des dossiers avaient préséance sur l'or-
donnance de la Commission d'appel de l'immigra-
tion.
Le Commissaire adjoint à l'information a avisé
les requérants qu'ils pouvaient déposer une
demande sollicitant la révision du refus de la Com
mission par la Cour fédérale soit par eux-mêmes
sous le régime de l'article 41 de la Loi soit par
l'intermédiaire du Commissaire à l'information en
vertu de l'article 42. Un des requérants, Stephen
Bindman, s'est prévalu de la première de ces possi-
bilités, tandis que les autres ont signé des consente-
ments autorisant le Commissaire à les représenter.
Les demandes ont été déposées en avril, en mai et
en juin 1987.
Le Commissaire à l'information comparaît en
qualité d'intervenant dans la demande de Stephen
Bindman (no de greffe T-931-87) conformément à
une ordonnance du juge en chef adjoint prononcée
le 4 septembre 1987 conformément à l'alinéa
42(1)c) de la Loi sur l'accès à l'information. Le 15
septembre 1987, M. le juge Rouleau a signé une
ordonnance joignant les quatre demandes, autori-
sant la personne visée par l'audience de la Com
mission, M. Dewey Go Dee, à intervenir, et décla-
rant que la question de droit préliminaire suivante
devrait être tranchée:
La Loi sur l'accès à l'information s'applique-t-elle aux docu
ments de la Commission d'appel de l'immigration visés dans les
quatre instances en l'espèce?; subsidiairement, Les dossiers de
la Commission d'appel de l'immigration sont-ils assujettis à bon
droit à la consultation prévue à la Loi sur l'accès à
l'information?
Cette question est celle qui a été soulevée devant
moi à Ottawa le 30 mars 1988 et qui a été
débattue avec compétence par les avocats des par
ties. La question véritable, en d'autres mots, est
celle de savoir si une ordonnance de huis clos de la
Commission d'appel de l'immigration peut être
écartée au moyen d'une demande présentée en
vertu de la Loi sur l'accès à l'information.
À mon avis, la réponse à cette question réside
dans les termes clairs de cette loi bien construite.
En effet, l'objet de la Loi sur l'accès à l'infor-
mation est énoncé à l'article 2, qui est ainsi libellé:
2. (1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux
documents de l'administration fédérale en consacrant le prin-
cipe du droit du public à leur communication, les exceptions
indispensables à ce droit étant précises et limitées et les déci-
sions quant à la communication étant susceptibles de recours
indépendants du pouvoir exécutif.
(2) La présente loi a pour objet de compléter les modalités
d'accès aux documents de l'administration fédérale; elle ne vise
pas à restreindre l'accès aux renseignements que les institutions
fédérales mettent normalement à la disposition du grand public.
L'article 3 de la Loi définit le terme «institution
fédérale» comme «Tout ministère ou département
d'État relevant du gouvernement du Canada, ou
tout organisme, figurant à l'annexe I». Ainsi, en
plus des départements et ministères d'État du gou-
vernement fédéral, l'annexe I énumère un grand
nombre de commissions, de tribunaux et d'agences
d'examen. La Commission d'appel de l'immigra-
tion figure à l'annexe I et est donc une «institution
fédérale» au sens de la Loi.
L'article 4 de la Loi crée un droit d'accès à
l'information en déclarant expressément que ce
droit a préséance sur toute autre loi du Parlement.
Le paragraphe 4(1) déclare:
4. (1) Sous réserve de la présente loi mais nonobstant toute
autre loi du Parlement, ont droit à l'accès aux documents des
institutions fédérales et peuvent se les faire communiquer sur
demande:
a) les citoyens canadiens; ou
b) les résidents permanents au sens de la Loi sur l'immigra-
tion de 1976. [Les soulignements sont ajoutés.]
À ce stade-ci, en tenant pour acquis que
l'article 65 de la Loi sur l'immigration de 1976 et
la Règle 4 des Règles de 1981 de la Commission
d'appel de l'immigration (réfugié au sens de la
Convention) autorisent la Commission à tenir des
audiences à huis clos, une proposition que conteste
fermement l'avocat du requérant Stephen Bind -
man, il m'apparaît clair que les dispositions préci-
tées de la Loi sur l'accès à l'information assujettis-
sent prima facie les documents visés dans les
quatre instances en l'espèce à l'obligation de
divulgation.
La disposition «nonobstant» de l'article 4 de la
Loi sur l'accès à l'information a clairement pré-
séance sur toute disposition de la Loi sur l'immi-
gration de 1976 qui pourrait restreindre la com
munication des documents de la Commission
d'appel de l'immigration à la suite de décisions de
la Commission de tenir des audiences à huis clos
ou de sceller ses dossiers.
Dans l'arrêt Shaw v. R. in Right of British
Columbia (1985), 61 B.C.L.R. 68 (C.A.), le juge
Anderson, de la Cour d'appel de la Colombie-Bri-
tannique, a déclaré, aux pages 70 et 71:
[TRADUCTION] Il prétend également que la Couronne, par
l'effet des dispositions de la convention collective, a renoncé
d'avance à l'application de l'article 9 de la Correction Act et
des règlements, de sorte que, sur un fondement contractuel, le
Human Rights Code doit prévaloir.
À mon avis, le présent appel ne peut être accueilli. La législa-
ture, par des termes clairs et sans équivoque, a déclaré expres-
sément à l'article 9 de la Correction Act que «nonobstant la
Public Service Act ou toute autre loi ...» le lieutenant gouver-
neur en conseil pouvait fixer l'âge de la retraite obligatoire de
certains employés. La législature ne peut être considérée
comme ayant implicitement abrogé la clause «nonobstant»
claire et non équivoque lorsqu'elle a édicté le Human Rights
Code.
Dans l'arrêt Ex Parte Sasges (1974), 56 D.L.R.
(3d) 309 (C.S.C.-B.), le juge Craig de la Cour
suprême de la Colombie-Britannique avait égale-
ment exprimé le point de vue suivant, à la
page 313:
[TRADUCTION] Bien qu'un principe fondamental veuille que les
tribunaux qui ont à interpréter des dispositions législatives
apparemment contradictoires tentent de le faire d'une manière
qui permette à chacune des dispositions concernées d'être opé-
rante, la Cour ne peut en donner une interprétation qui contre-
dit ce qui apparaît être le sens clair des termes de la loi ou du
règlement prépondérant. Je considère l'article 57 et sa modifi
cation comme une disposition législative prépondérante parce
qu'il déclare expressément qu'il s'appliquera nonobstant les
dispositions de toute autre loi, à l'exception de la Small Claims
Act.
(Voir également Re Chalifoux and Dmytrash
(1974), 47 D.L.R. (3d) 51 (C.A. Alb.); Re
Thompson and Lambton County Board of Éduca-
tion (1972), 30 D.L.R. (3d) 32 (H.C. Ont.); et R.
c. Drybones, [1970] R.C.S. 282).
Des dispositions précises d'autres lois prohibant
la communication d'information ont été effective-
ment incorporées par renvoi à la Loi sur l'accès à
l'information par le paragraphe 24(1) de cette Loi,
qui est ainsi libellé:
24. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu de
refuser la communication de documents contenant des rensei-
gnements dont la communication est restreinte en vertu d'une
disposition figurant à l'annexe II.
L'annexe II mentionne de nombreuses disposi
tions ayant un tel effet, mais n'en retient qu'une
seule de la Loi sur l'immigration de 1976, le
paragraphe 40(3), qui n'est plus en vigueur et qui
ne parlait pas de la Commission d'appel de l'immi-
gration. L'annexe II ne mentionne ni l'article 65
de la Loi sur l'immigration de 1976, ni la Règle 4
des Règles de 1981 de la Commission d'appel de
l'immigration (réfugié au sens de la Convention).
J'accepte la prétention des requérants que le
Parlement a voulu restreindre autant que possible
le recours à des dispositions d'autres lois pour
empêcher la communication de documents suivant
la Loi sur l'accès à l'information lorsqu'il a exigé
que le Parlement lui-même ordonne le recours à de
telles dispositions par l'intermédiaire de
l'article 24. Le paragraphe 24(2) confirme cette
intention restrictive:
24....
(2) Le comité prévu à l'article 75 examine toutes les disposi
tions figurant à l'annexe II et dépose devant le Parlement un
rapport portant sur la nécessité de ces dispositions, ou sur la
mesure dans laquelle elles doivent être conservées, dans les trois
ans qui suivent l'entrée en vigueur de la présente loi, ou, si le
Parlement ne siège pas, dans les quinze premiers jours de
séance ultérieurs.
En effet, comme l'a déclaré le juge en chef
adjoint Jerome dans l'affaire Commissaire à l'in-
formation (Canada) c. Canada (ministre de l'Em-
ploi et de l'Immigration), [1986] 3 C.F. 63 O re
inst.), à la page 69:
... la Loi sur l'accès à l'information vise à codifier le droit
d'accès aux renseignements détenus par le gouvernement. Il ne
s'agit pas de codifier le droit du gouvernement de refuser cet
accès. L'accès devrait être la règle, et les exemptions qui
constituent l'exception doivent être expressément prévues par la
Loi.
En conséquence, les documents visés dans les
quatre instances en l'espèce sont effectivement
assujettis à l'obligation de communication prévue à
la Loi sur l'accès à l'information à moins que les
dispositions de cette Loi ne s'appliquent pour
exempter l'information visée de l'obligation de
communication (articles 13 à 23 et 26) ou ne
déclarent expressément que la Loi ne s'applique
pas à l'information demandée (articles 68 et 69).
La question de l'applicabilité des dispositions
d'exemption figurant aux articles 13 23 et 26 de
la Loi à la présente espèce ne se pose pas à ce
stade-ci des procédures. Les articles 68 et 69, qui
énumèrent des circonstances dans lesquelles la Loi
ne s'applique pas à certains documents, ne sont
pas, eux non plus, applicables à l'espèce.
En conséquence, je souscris entièrement à l'opi-
nion exprimée par le Commissaire adjoint à l'in-
formation du Canada dans sa lettre en date du 31
mars 1987 rapportant les conclusions de l'enquête
aux requérants, et je fais miennes les paroles
suivantes:
[TRADUCTION] À mon avis, considérant ce qui précède, le
libellé des deux lois en cause permet de trancher la question de
la prépondérance en faveur de la Loi sur l'accès à l'information
et de la communication des documents. Le fait que la Loi sur
l'accès à l'information a été adoptée après la Loi sur l'immigra-
tion de 1976 et le fait que l'ordonnance d'audiences à huis clos
elle-même a été prononcée en juin 1985, deux ans après l'entrée
en vigueur de la Loi sur l'accès à l'information, me confirment
dans mon opinion.
Je suis d'avis que les termes clairs de cette Loi
bien construite, qui énonce son objet propre et qui,
également, comprend des articles et des annexes
corrélatives limpides, indiquent de façon évidente
que le Parlement a voulu permettre que la Loi sur
l'accès à l'information ait préséance sur toutes les
autres lois du Parlement afin d'assurer que, à
moins d'une exception nette et non équivoque sti-
pulée dans cette Loi elle-même, l'accès à l'infor-
mation détenue par le gouvernement fédéral soit
considérablement élargi.
Avant de conclure, je dois souligner que les
dispositions de la Loi sur l'accès à l'information
s'appliqueront seulement aux documents de la
Commission d'appel de l'immigration dans les
affaires où cet organisme refuse l'accès à des
documents relatifs à une audience à huis clos ou ne
tient pas un dossier accessible au public. Habituel-
lement, les instances de la Commission sont ouver-
tes au public et un droit d'accès existe déjà, de
sorte que la Loi sur l'accès à l'information n'a pas
à être invoquée.
Pour tous ces motifs, les questions préliminaires
énoncées par le juge Rouleau devraient recevoir
une réponse affirmative, avec la réserve qu'il
devrait être répondu de la manière suivante à la
seconde question: «Les documents de la Commis
sion d'appel de l'immigration visés dans les quatre
instances en l'espèce sont à bon droit assujettis à la
consultation prévue à la Loi sur l'accès à
l'information».
Considérant la conclusion qui précède, il ne nous
sera pas nécessaire de nous prononcer sur la pré-
tention supplémentaire que l'intimée n'était pas
habilitée à tenir des audiences à huis clos.
Un jugement sera rendu conformément aux pré-
sents motifs et il pourra être statué sur les dépens à
la demande de l'une ou de l'autre des parties.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.