T-2783-86
Commissaire à l'information du Canada (requé-
rant)
c.
Solliciteur général du Canada (intimé)
RÉPERTORIÉ: CANADA (COMMISSAIRE À L'INFORMATION) C.
CANADA (SOLLICITEUR GÉNÉRAL)
Division de première instance, juge en chef adjoint
Jerome—Ottawa, 3 décembre 1987 et 4 mai 1988.
Accès à l'information — Demande de révision présentée par
le Commissaire à l'information en application de l'art. 42(1)a)
de la Loi sur l'accès à l'information — Refus du solliciteur
général de divulguer certaines parties d'un rapport sur les
activités du service alimentaire du Centre psychiatrique régio-
nal à Saskatoon — Les évaluations de la performance, de
l'expérience ou des compétences des employés doivent être
retranchées parce que ce sont des renseignements personnels en
vertu de l'art. 19 de la Loi.
Protection des renseignements personnels — Définition de
«renseignements personnels++ à l'art. 3g) et j) de la Loi sur la
protection des renseignements personnels — Les renseigne-
ments qui peuvent être communiqués et qui sont exclus en
vertu de l'art. 3j) portent généralement sur des faits objectifs
se rapportant à des employés de l'État — Aucune indication
de l'intention de rendre publiques les évaluations qualitatives
du rendement d'un employé — Des segments de phrases ne
peuvent être extraits de documents par ailleurs protégés, ni
divulgués.
Il s'agit d'une demande présentée par le Commissaire à
l'information en application de l'alinéa 42(1)a) de la Loi sur
l'accès à l'information. Le solliciteur général a refusé de divul-
guer certaines parties d'un rapport sur les activités du service
alimentaire du Centre psychiatrique régional de Saskatoon
parce que les opinions sur les individus décrits dans le rapport
ne peuvent être divulguées en raison de l'exception de l'article
19 de la Loi sur l'accès à l'information. Cet article empêche de
divulguer des renseignements visés par la définition de rensei-
gnements personnels établie à l'article 3 de la Loi sur la
protection des renseignements personnels. Les parties exclues
du rapport concernaient des opinions quant à savoir si la
formation des employés et leur expérience étaient adéquates,
des incidents factuels et une évaluation des fonctions actuelles
des individus en regard des descriptions de postes. Le Commis-
saire à l'information a soutenu que les opinions sont exclues de
la définition de renseignements personnels en vertu de l'alinéa
3j) parce qu'elles portent sur des postes ou des fonctions
d'employés de l'État.
Jugement: la demande devrait être rejetée.
Pour décider si les renseignements personnels devraient être
divulgués, aucun des principes de la Loi sur la protection des
renseignements personnels et de la Loi sur l'accès à l'informa-
tion ne doit recevoir préséance. À moins que le rapport ne soit
visé par une exception précise, le public doit pouvoir en obtenir
communication puisqu'il provient d'une étude subventionnée
par l'État sur une institution dirigée par l'État. L'objectif du
paragraphe 19(1) de la Loi sur l'accès à l'information, dans
lequel se retrouve l'article 3 de la Loi sur la protection des
renseignements personnels est de protéger la vie privée des
individus dont le nom peut être mentionné dans des documents
qui peuvent par ailleurs être communiqués. A l'exception du
sous-alinéa 3(j)v) (les opinions personnelles exprimées par
l'employé au cours de son emploi), tous les exemples de rensei-
gnements relatifs à l'emploi qui peuvent être communiqués sont
des faits objectifs. Les renseignements qui font l'objet de la
contestation ne portent pas sur les postes ou les fonctions des
employés mais sur leur rendement. Il serait injuste que les
détails de la prestation de travail d'un employé soient considé-
rés comme des renseignements publics pour la simple raison
que la personne est une employée de l'État. Par conséquent, le
rapport pourrait être divulgué mais les opinions sur la forma
tion des individus, leur personnalité et leur expérience ou
compétence devraient être retranchées.
Ces lois n'établissent pas une opération de dissection par
laquelle des termes isolés qui ne contiennent pas de renseigne-
ments exclus sont extraits de documents par ailleurs protégés et
divulguées. Cette procédure soulève deux problèmes: 1) le
document final pourrait induire en erreur puisque les renseigne-
ments qu'il contient serait hors contexte et 2) les renseigne-
ments donnés pourrait fournir des indices sur le contenu des
extraits retranchés. Il est préférable de retirer le passage en
entier pour protéger la vie privée de l'individu.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi sur l'accès à l'information, S.C. 1980-81-82-83,
chap. 111, annexe I, art. 2, 19(1), 25, 42(1)a).
Loi sur la protection des renseignements personnels, S.C.
1980-81-82-83, chap. 111, annexe II, art. 3.
JURISPRUDENCE
DÉCISION APPLIQUÉE:
Re Robertson et Ministre de l'Emploi et de l'Immigra-
tion (1987), 42 D.L.R. (4th) 552; 43 F.T.R. 120 (C.F. 1"
inst.).
AVOCATS:
M. L. Phelan, Patricia J. Wilson, Paul B.
Tetro pour le requérant.
Barbara A. Mclsaac pour l'intimé.
PROCUREURS:
Osier, Hoskin & Harcourt, Ottawa, pour le
requérant.
Le sous-procureur général du Canada pour
l'intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs
de l'ordonnance rendus par
LE JUGE EN CHEF ADJOINT JEROME: Il s'agit
d'une demande présentée en application de l'alinéa
42(1)a) de la Loi sur l'accès à l'information [S.C.
1980-81-82-83, chap. 111, annexe I] et déposée le
23 décembre 1986. Le Commissaire à l'informa-
tion demande que soit révisé le refus de l'intimé de
divulguer certaines parties d'un rapport sur les
activités du service alimentaire du Centre psychia-
trique régional à Saskatoon.
La demande de communication du document a
été présentée le 15 février 1985. Le 7 mai 1985, le
demandeur a reçu une copie du rapport, mais de
nombreux extraits avaient été retranchés en vertu
d'exceptions prévues par trois articles de la Loi. Le
demandeur a déposé une plainte auprès du Com-
missaire qui a entrepris une enquête. Par suite de
l'enquête, l'intimé a consenti à divulguer la totalité
du rapport sous réserve des extraits retranchés en
vertu de l'exception prévue au paragraphe 19(1).
Le 15 septembre 1985, le Commissaire à l'infor-
mation a formellement recommandé à l'intimé que
soient divulgués les extraits en question puisqu'ils
ne constituaient pas une véritable exception visée
par le paragraphe 19(1). Le solliciteur général a
refusé. Le 3 décembre 1987, j'entendais la
demande présentée en application de l'article 42.
Un jugement oral a été rendu le 9 mars 1988.
Les dispositions législatives pertinentes en l'es-
pèce sont le paragraphe 19(1) de la Loi sur l'accès
à l'information et l'article 3 de la Loi sur la
protection des renseignements personnels [S.C.
1980-81-82-83, chap. 111, annexe II]:
19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d'une
institution fédérale est tenu de refuser la communication de
documents contenant les renseignements personnels visés à
l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements
personnels.
3....
«renseignements personnels» Les renseignements, quels que
soient leur forme et leur support, concernant un individu
identifiable, notamment:
a) les renseignements relatifs à sa race, à son origine
nationale ou ethnique, à sa couleur, à sa religion, à son âge
ou à sa situation de famille;
b) les renseignements relatifs à son éducation, à son dos
sier médical, à son casier judiciaire, à ses antécédents
professionnels ou à des opérations financières auxquelles il
a participé;
c) tout numéro ou symbole, ou toute autre indication
identificatrice, qui lui est propre;
d) son adresse, ses empreintes digitales ou son groupe
sanguin;
e) ses opinions ou ses idées personnelles, à l'exclusion de
celles qui portent sur un autre individu ou sur une proposi
tion de subvention, de récompense ou de prix à octroyer à
un autre individu par une institution fédérale, ou subdivi
sion visée par règlement;
j) toute correspondance de nature, implicitement ou expli-
citement, privée ou confidentielle envoyée par lui à une
institution fédérale, ainsi que les réponses de l'institution
dans la mesure où elles révèlent le contenu de la correspon-
dance de l'expéditeur;
g) les idées ou opinions d'autrui sur lui;
h) les idées ou opinions d'un autre individu qui portent sur
une proposition de subvention, de récompense ou de prix à
lui octroyer par une institution, ou subdivision de celle-ci,
visée à l'alinéa e), à l'exclusion du nom de cet autre
individu si ce nom est mentionné avec les idées ou opinions;
i) son nom lorsque celui-ci est mentionné avec d'autres
renseignements personnels le concernant ou lorsque la
seule divulgation du nom révélerait des renseignements à
son sujet,
étant entendu que, pour l'application des articles 7, 8 et 26,
et de l'article 19 de la Loi sur l'accès à l'information, les
renseignements personnels ne comprennent pas les renseigne-
ments concernant:
j) un cadre ou employé, actuel ou ancien, d'une institution
fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions,
notamment:
(i) le fait même qu'il est ou a été employé par
l'institution,
(ii) son titre et les adresse et numéro de téléphone de
son lieu de travail,
(iii) la classification, l'éventail des salaires et les attri
butions de son poste,
(iv) son nom lorsque celui-ci figure sur un document
qu'il a établi au cours de son emploi,
(v) les idées et opinions personnelles qu'il a exprimées
au cours de son emploi;
k) un individu qui a conclu un contrat de prestation de
services avec une institution fédérale et portant sur la
nature de la prestation, notamment les conditions du con-
trat, le nom de l'individu ainsi que les idées et opinions
personnelles qu'il a exprimées au cours de la prestation;
1) des avantages financiers facultatifs, notamment la déli-
vrance d'un permis ou d'une licence accordés à un indi-
vidu, y compris le nom de celui-ci et la nature précise de
ces avantages;
m) un individu décédé depuis plus de vingt ans.
La principale question en litige découle de la
définition de l'expression renseignements person-
nels contenue aux alinéas 3g) et j). Le solliciteur
général soutient que certains renseignements con-
tenus dans le rapport sont visés par une exception
parce qu'il s'agit des idées ou des opinions d'autrui
(l'auteur) sur les individus décrits. Le Commis-
saire à l'information soutient que tous ces rensei-
gnements sont exclus de la définition de renseigne-
ments personnels parce qu'ils portent sur le poste
ou les fonctions d'employés de l'État.
Les objectifs du rapport sont mentionnés dans
les affidavits. L'auteur a reçu le mandat d'évaluer
les activités des services alimentaires de l'unité
psychiatrique et de se prononcer sur les descrip
tions de postes, la consommation alimentaire, les
résidus de cuisine et le système de contrôle des
coûts. Tous les employés de l'unité sont des
employés de l'État. L'avocat du requérant décrit
les extraits retranchés du rapport de la façon
suivante:
[TRADUCTION] (i) la pertinence de la formation ou de l'expé-
rience des individus en regard des exigences actuelles du
poste occupé;
Affidavit de Fred G. Bollman en date du 23 décembre
1986, Pièce «B», aux pages 6, 7, 10 et 11
(ii) le caractère insuffisant du support ou de la formation
accordée au personnel surveillant pour faciliter l'exécu-
tion efficace de leurs fonctions;
pages 7 et 11
(iii) des incidents relatifs au service et au contrôle
alimentaire;
pages 6, 7, 8, 9 et 11
(iv) une évaluation des fonctions actuelles des individus qui
occupent des postes donnés en regard des descriptions de
ces postes;
pages 8, 9 et 11
Il s'agit donc de déterminer si ces renseigne-
ments constituent des renseignements personnels
au sens des deux lois. Le requérant prétend que les
dispositions pertinentes doivent être interprétées
selon l'objet de la Loi sur l'accès à l'information.
Cet objet, décrit à l'article 2 de la Loi, est d'élargir
l'accès aux documents de l'administration fédérale.
Les exceptions indispensables doivent être précises
et limitées. Le requérant affirme donc que la Cour
doit interpréter restrictivement les dispositions qui
constituent une exception à l'accès. On prétend
qu'en l'espèce ceci signifie que la définition de
renseignements personnels aux alinéas 3a) à i) doit
recevoir une portée étroite et que les exceptions
apportées à cette définition aux alinéas 3j) à n)
doivent recevoir une portée large. Bien que ces
dispositions fassent partie de la Loi sur la protec
tion des renseignements personnels, elles sont
applicables en l'espèce en vertu du paragraphe
19(1) de la Loi sur l'accès à l'information et ce
sont les principes de cette dernière Loi qui doivent
s'appliquer.
En ce qui concerne les éléments précis du docu
ment demandé, le requérant est d'avis que l'objec-
tif de l'alinéa 3j) est de faire en sorte que les
renseignements sur la façon dont les employés de
l'État exercent leurs attributions soient divulgués.
Seuls les renseignements de nature véritablement
personnelle ou privée devraient être écartés. Les
exemples donnés de ces derniers portent sur des
évaluations d'individus destinées au service du per
sonnel et qui constatent l'évolution de la carrière
de l'employé. On prétend qu'aucun élément de
preuve n'a établi que le rapport visé a déjà été
utilisé dans ce sens ou destiné à l'être . Au con-
traire, le rapport présente une évaluation globale
des fonctions du personnel visé et des recomman-
dations en matière de modifications de structures.
On soutient qu'un tel document devait être
disponible.
L'intimé prétend évidemment le contraire. Il
soutient qu'en l'espèce l'interprétation de la loi doit
être régie par la Loi sur la protection des rensei-
gnements personnels et son objet. L'interprétation
porte sur un article de cette Loi et non sur une
disposition de la Loi sur l'accès à l'information.
L'objet de la Loi sur la protection des renseigne-
ments personnels, décrit à l'article 2, est de proté-
ger la vie privée des individus eu égard aux rensei-
gnements qui les concernent. C'est avec cet
objectif en tête qu'il faut examiner l'article 3.
On prétend qu'il s'agit de renseignements per-
sonnels parce que les mots introductifs de l'article
3 concernent des individus identifiables et parce
que l'alinéa 3g) porte sur les idées ou opinions
d'autrui sur ces individus. Les renseignements con-
tenus dans les extraits retranchés ne concernent
pas les postes ou fonctions des employés, mais leur
rendement. Contrairement aux exemples précis
donnés à l'alinéa 3j), les remarques ne constituent
pas des faits objectifs relatifs au poste de la per-
sonne, à ses fonctions ou à son rendement. L'objet
de la Loi et le libellé de la disposition nous obligent
à adopter une approche restrictive au regard de ces
termes. Les éléments ne devraient pas être exclus
de la définition de renseignements personnels si ce
n'est pour des motifs clairs.
Pour déterminer quel objet doit régir l'interpré-
tation de cette affaire, je ne crois pas qu'il faille
accorder préséance à l'une des deux lois. Il est clair
qu'en insérant un article de la Loi sur les rensei-
gisements personnels dans le paragraphe 19(1) de
la Loi sur l'accès à l'information, le Parlement
avait l'intention que les principes des deux lois
entrent en jeu dans la décision de divulguer des
renseignements personnels. Dans la décision Re
Robertson et Ministre de l'Emploi et de l'Immi-
gration (1987), 42 D.L.R. (4th) 552; 13 F.T.R.
120 (C.F. 1" inst.), j'ai tenu compte de l'objet des
deux lois pour déterminer si les renseignements
demandés devaient être protégés [aux pages 557
D.L.R.; 124 F.T.R.]:
Les deux buts principaux de la Loi sur l'accès à l'informa-
tion et de la Loi sur la protection des renseignements person-
nels sont d'élargir l'accès aux documents de l'administration
fédérale et de protéger la vie privée des individus eu égard aux
renseignements personnels qui les concernent. Il ne m'apparaît
pas que ces principes exigent que l'on refuse la communication
d'une opinion présentée par un organisme public à un autre
organisme public au sujet d'un programme de financement
public. La question qui se pose est de savoir si les susdites lois
s'appliquent à une personne qui ajoute à l'opinion de l'orga-
nisme public sa propre opinion sur le sujet et sa signature.
De même, en l'espèce le rapport provient d'une
étude, subventionnée par l'État, menée dans une
institution dirigée par l'État, et le public doit
pouvoir en obtenir communication à moins que le
rapport ne soit visé par l'une des exceptions préci-
ses prévues dans la Loi sur l'accès à l'information.
L'objectif du paragraphe 19(1), dans lequel se
retrouve l'article 3 de la Loi sur les renseigne-
ments personnels, est clairement de protéger la vie
privée ou l'identité des individus dont le nom peut
être mentionné dans des documents qui peuvent
par ailleurs être communiqués. Je constate que la
définition de l'expression renseignements person-
nels est délibérément large. Elle illustre tout à fait
les efforts considérables qui ont été déployés pour
protéger l'identité des individus.
Le requérant soutient que l'effet de l'alinéa 3j)
de la Loi sur la protection des renseignements
personnels est de créer une exception à cette règle
générale de protection de la vie privée lorsque des
employés de l'État sont visés. Je ne partage pas cet
avis. Les exemples précis de renseignements rela-
tifs à l'emploi qui peuvent être communiqués et
mentionnés aux sous-alinéas (i) à (v), bien que non
exhaustifs, illustrent le genre d'éléments auxquels
le législateur pensait lorsqu'il a exclu «les rensei-
gnements ... portant sur ,[le] poste ou [les] fonc-
tions [des employés de l'Etat]». À l'exception du
sous-alinéa v), (les idées et opinions personnelles
exprimées par l'employé au cours de son emploi),
tous les exemples reposent sur des faits objectifs.
Rien n'indique qu'on ait eu l'intention de rendre
publiques les évaluations qualitatives du rende-
ment d'un employé. En effet, il serait tout à fait
injuste que les détails de la prestation de travail de
l'employé soient considérés comme des renseigne-
ments publiques pour la simple raison que la per-
sonne est une employée de l'État.
Par conséquent, j'ai décidé que même si l'étude
du service alimentaire peut être divulguée, les
opinions de l'auteur sur des individus précis, leur
formation, leur personnalité, leur expérience ou
leur compétence doivent être retranchées parce
qu'elles constituent des renseignements personnels.
Ayant adopté cette attitude, j'ai revu attentive-
ment la version originale du rapport qui a été
placée dans une enveloppe scellée conformément à
mon ordonnance en date du 16 avril 1987. L'une
des considérations qui m'influence est que ces lois
n'établissent pas, à mon avis, une opération de
dissection par laquelle des phrases décousues qui
ne contiennent pas en elles-mêmes de renseigne-
ments exclus sont extraites de documents par ail-
leurs protégés et sont divulguées. Cette procédure
soulève deux problèmes. Premièrement, le docu
ment final peut s'avérer dépourvu de sens ou
induire en erreur puisque les renseignements qu'il
contient sont tout à fait hors contexte. Deuxième-
ment, les renseignements de ce document, même
s'ils ne sont pas techniquement exclus, peuvent
fournir des indices quant au contenu des extraits
retranchés. À mon avis, et surtout en matière de
renseignements personnels, il est préférable de reti-
rer un passage entier en vue de protéger la vie
privée de l'individu que de divulguer certaines
phrases ou expressions qui ne sont pas protégées.
En effet, le Parlement semble avoir eu l'inten-
tion de ne procéder au prélèvement d'extraits pro-
tégés et non protégés que si le résultat s'avère
raisonnablement conforme aux objets de ces lois.
L'article 25 de la Loi sur l'accès à l'information
porte sur les prélèvements et prévoit:
25. Le responsable d'une institution fédérale, dans les cas où
il pourrait, vu la nature des renseignements contenus dans le
document demandé, s'autoriser de la présente loi pour refuser
la communication du document, est cependant tenu, nonobstant
les autres dispositions de la présente loi, d'en communiquer les
parties dépourvues des renseignements en cause, à condition
que le prélèvement de ces parties ne pose pas de problèmes
sérieux. [C'est moi qui souligne.]
Des bribes de renseignements pouvant être divul-
gués, extraites de passages par ailleurs protégés ne
peuvent être prélevées sans poser de problèmes
sérieux.
Finalement, j'ai décidé que les coupures effec-
tuées par le solliciteur général, bien qu'elles soient
peut-être plus considérables que ce que les lois
prévoient, sont malgré tout conformes aux princi-
pes exposés précédemment. En effet, on remarque
qu'en certains endroits un véritable effort a été fait
pour communiquer les renseignements qui pou-
vaient l'être sans poser de problèmes sérieux. J'au-
rais agi de façon différente de l'intimé quant à
quelques termes isolés qui ont été retirés de para-
graphes qui peuvent par ailleurs être divulgués.
Leur retrait semble inutile compte tenu des coupu-
res appropriées qui ont été effectuées dans les
passages antérieurs et ultérieurs. On trouve trois
exemples de ce problème à la page 7 du rapport,
mais ils ne sont pas suffisamment importants pour
justifier la délivrance d'une ordonnance. L'avocat
a reconnu à l'audience que ces petites coupures ont
vraisemblablement été effectuées par erreur.
À tout autre égard, le traitement des renseigne-
ments effectué par l'intimé m'apparaît conforme
aux exigences de la Loi sur l'accès à l'information
et de la Loi sur la protection des renseignements
personnels. Pour ces motifs, la demande est donc
rejetée avec dépens.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.