T-2687-85
Commissaire à l'information (requérant)
c.
Ministre des Pêches et des Océans (intimé)
RÉPERTORIÉ: CANADA (COMMISSAIRE À L'INFORMATION) c.
CANADA (MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS)
Division de première instance, juge Denault—
Ottawa, 15 février et 22 mars 1988.
Accès à l'information — Refus de communiquer les noms
des titulaires de permis d'observation pour la chasse aux
phoques pour le motif qu'il s'agit de renseignements personnels
qui font l'objet d'une exemption en application de l'art. 19 de
la Loi sur l'accès à l'information — Interprétation de la
définition de l'expression «renseignements personnels» donnée
à l'art. 31) de la Loi sur la protection des renseignements
personnels — Les mots «notamment la délivrance d'un permis
ou d'une licence» précisent le sens des mots «avantages finan
ciers facultatifs» et ne constituent pas une exception addition-
nelle — Les permis en question sont des renseignements per-
sonnels car il ne s'agit pas de renseignements concernant des
avantages financiers facultatifs.
Protection des renseignements personnels — Interprétation
de la définition de l'expression «renseignements personnels»
donnée à l'art. 31) de la Loi sur la protection des renseigne-
ments personnels — Les mots «notamment la délivrance d'un
permis ou d'une licence» précisent la portée des mots «avanta-
ges financiers facultatifs» et ne constituent pas une exception
additionnelle à la définition.
Pêches — Refus de communiquer les noms des titulaires de
permis d'observation pour la chasse aux phoques délivrés en
application du Règlement sur la protection des phoques en
vertu de la Loi sur l'accès à l'information — Interprétation de
la définition de l'expression «renseignements personnels»
donnée à l'art. 31) de la Loi sur la protection des renseigne-
ments personnels — Permis en question ne constituaient pas
des avantages financiers facultatifs — Il s'agit de renseigne-
ments personnels.
La Cour est saisie d'une requête fondée sur l'alinéa 42(1)a)
de la Loi sur l'accès à l'information tendant à obtenir la
révision de la décision prise par l'intimé de ne pas communiquer
le nom des titulaires de permis d'observation pour la chasse aux
phoques délivrés de 1975 à 1983. Selon le ministère des Pêches
et des Océans, les renseignements demandés étaient personnels
et donc, soustraits à l'obligation de communication en vertu de
l'article 19 de la Loi sur l'accès à l'information. Le commis-
saire à l'information a exprimé l'avis que ces renseignements
devraient être communiqués parce qu'ils sont visés par une
exception prévue par la définition de l'expression «renseigne-
ments personnels» à l'article 3 de la Loi sur la protection des
renseignements personnels. L'exception prévoit que les rensei-
gnements personnels ne comprennent pas «les renseignements
concernant des avantages financiers facultatifs, notamment la
délivrance d'un permis ou d'une licence». Le requérant a sou-
tenu que l'adjonction des mots «notamment la délivrance d'un
permis ou d'une licence» à l'alinéa 3!) a pour effet de créer une
exception additionnelle à la définition de l'expression «rensei-
gnements personnels». La question à résoudre était de savoir si
les mots «la délivrance d'un permis ou d'une licence» étendaient
la portée des mots «avantages financiers facultatifs» ou si le
législateur avait voulu fournir un exemple précis d'un type
d'avantage financier visé par l'exception.
Jugement: la requête devrait être rejetée.
Il ressort clairement de la structure de l'article que les mots
«including the granting of a licence or permit (notamment la
délivrance d'un permis ou d'une licence)» employés dans la
version anglaise visent à étendre le sens des mots «avantages
financiers facultatifs» qui les précèdent. Cela est encore plus
clair dans la version française oIl est employé le mot «notam-
ment» qui signifie «entre autres, spécialement ou particulière-
ment». Cette formulation n'entraîne pas de redondance. Les
mots «permis ou d'une licence» ne sont pas synonymes de
l'expression avantages financiers facultatifs car il existe des
licences et des permis qui ne revêtent pas de caractère
financier.
Le requérant a soutenu que l'objet des exceptions prévues par
la définition de l'expression renseignements personnels était
d'exiger la communication des renseignements concernant l'at-
tribution par le gouvernement de privilèges et de largesses et
que les documents se rapportant à la délivrance d'un permis ou
d'une licence devraient être communiqués au public. Cette
interprétation large n'est pas conforme à l'objet des deux Lois
ni au sens ordinaire des mots employés à l'alinéa 3/). La
question de savoir si le permis délivré en application des
paragraphes 11(8) et (9) du Règlement sur la protection des
phoques est visé par la définition donnée à l'expression «rensei-
gnements personnels» à l'alinéa 30 de la Loi sur la protection
des renseignements personnels devait recevoir une réponse
négative.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi sur l'accès à l'information, S.C. 1980-81-82-83,
chap. 111 (annexe I), art. 2, 19, 42(1)a).
Loi sur la protection des renseignements personnels, S.C.
1980-81-82-83, chap. 111 (annexe II), art. 2, 3.
Règlement sur la protection des phoques, C.R.C., chap.
833, art. 11 (mod. par DORS/78-167, art. 3).
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS CITÉES:
Dilworth v. Commissioner of Stamps, [1899] A.C. 99
(P.C.); Phillips v. Joseph, [1932] 4 D.L.R. 261 (C.A.
Ont.); United Brotherhood of Carpenters and Joiners of
Amer. Loc. 1928 v. Citation Indust. Ltd. (1983), 46
B.C.L.R. 129 (C.S.).
DOCTRINE
Driedger, Elmer A., Construction of Statutes, 2nd ed.,
'Toronto: Butterworths, 1983.
AVOCATS:
M. L. Phelan et P. J. Wilson pour le
réquérant.
Barbara Mclsaac pour l'intimé.
PROCUREURS:
Osier, Hoskin & Harcourt, Ottawa, pour le
requérant.
Le sous-procureur général du Canada pour
l'intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE DENAULT: La Cour est saisie d'une
requête fondée sur l'alinéa 42(1)a) de la Loi sur
l'accès à l'information [S.C. 1980-81-82-83, chap.
111 (annexe I)], qui a été déposée le 11 décembre
1985. Le commissaire à l'information demande la
révision de la décision de l'intimé de ne pas com-
muniquer à Ainslie Willock copie des demandes de
permis d'observation pour la chasse aux phoques
présentées de 1975 1983 et à l'égard desquelles
un permis a été délivré, en application du Règle-
ment sur la protection des phoques, C.R.C., chap.
833, modifié.
Dans une requête en date du 17 août 1983,
Ainslie Willock (la «plaignante») a présenté au
ministère des Pêches et des Océans une demande
visant à obtenir communication d'une copie de
[TRADUCTION] «toutes les demandes de permis
d'observation pour la chasse aux phoques faites de
1975 1983, en application du Règlement sur la
protection des phoques».
La plaignante a été informée par le ministère
des Pêches et des Océans que sa demande avait été
rejetée parce que les documents demandés conte-
naient des renseignements personnels qui ne sont
pas communiqués en vertu de l'article 19 de la Loi
sur l'accès à l'information. L'article 19 dispose
que le responsable d'une institution fédérale est
tenu de refuser la communication de documents
contenant des renseignements personnels visés à
l'article 3 de la Loi sur la protection des rensei-
gnements personnels [S.C. 1980-81-82-83, chap.
111 (annexe II)]. Madame Willock a déposé une
plainte auprès du commissaire à l'information au
sujet du refus opposé à sa demande de communica
tion.
Le commissaire à l'information a mené une
enquête sur la plainte. Dans une lettre datée du 10
septembre 1985, le commissaire adjoint à l'infor-
mation faisait savoir au ministre des Pêches et des
Océans que le bureau du commissaire à l'informa-
tion [TRADUCTION] «admettait d'une manière
générale avec [ses] fonctionnaires que les docu
ments demandés constituaient en effet des rensei-
gnements personnels puisqu'ils contenaient le nom
et d'autres caractéristiques permettant d'identifier
les personnes qui ont demandé la délivrance d'un
permis d'observation pour la chasse aux phoques».
Toutefois, le commissaire à l'information expri-
mait plus loin l'avis que les [TRADUCTION] «détails
des demandes devraient être communiqués dans les
cas où des permis ont été délivrés car ces docu
ments sont visés par une exception prévue par la
définition de l'expression renseignements person-
nels à l'article 3 de la Loi sur la protection des
renseignements personnels.»
Selon le bureau du commissaire à l'information,
par suite de la délivrance des permis, les docu
ments sont visés par l'exception prévue par l'article
3 de la Loi sur la protection des renseignements
personnels. L'exception est rédigée comme suit:
3....
étant entendu que, pour l'application ... de l'article 19 de la
Loi sur l'accès à l'information, les renseignements personnels
ne comprennent pas les renseignements concernant:
1) des avantages financiers facultatifs, notamment la déli-
vrance d'un permis ou d'une licence accordés à un indi-
vidu, y compris le nom de celui-ci et la nature précise de
ces avantages;
En réponse à cette recommandation, Pierre
Asselin, c.r., avocat-conseil principal auprès du
ministère des Pêches et des Océans, a refusé dans
une lettre adressée au commissaire adjoint à l'in-
formation en date du 16 octobre 1985, de commu-
niquer des renseignements au sujet des demandes
de permis auxquelles on avait fait droit, parce que
les renseignements relatifs à la délivrance d'une
licence ou d'un permis ne font l'objet d'une com
munication que si cette délivrance constitue un
avantage financier facultatif et que les permis
d'observation pour la chasse aux phoques ne sont
pas des avantages financiers facultatifs.
Les permis en question sont délivrés par le
ministère des Pêches et des Océans conformément
aux paragraphes 11(6), (7), (8) et (9) du Règle-
ment sur la protection des phoques, C.R.C., chap.
833, modifié [par DORS/78-167, art. 3]. Les dis
positions pertinentes sont ainsi conçues:
11. ...
(6) À moins d'être titulaire d'un permis, il est interdit
d'approcher à moins d'un demi-mille marin de toute région où
une chasse aux phoques est en cours.
(7) Le paragraphe (6) ne s'applique pas
a) aux vols commerciaux suivant un plan de vol établi;
b) au personnel d'exécution employé par le ministère de
l'Environnement ou lui venant en aide;
c) aux scientifiques, techniciens et observateurs employés
par le ministère de l'Environnement ou présents, à sa
demande, à une chasse aux phoques; et
d) aux bateaux commerciaux sillonnant les eaux où se prati-
que une chasse au phoque.
(8) Les demandes d'autorisation requises en vertu du para-
graphe (6) doivent parvenir au bureau du Ministre au plus tard
le 20 février de chaque année pour laquelle un permis est
demandé.
(9) La demande de permis requise selon le paragraphe (6)
doit contenir
a) les noms, adresses, associations professionnelles et occu
pations de toutes les personnes touchées par le permis;
b) un énoncé détaillé des raisons pour lesquelles le permis est
nécessaire;
c) le moyen de transport qui sera utilisé pour se rendre au
lieu de chasse et en revenir;
d) le nom, le numéro ou la description du véhicule qui sera
utilisé pour se rendre au lieu de chasse et en revenir;
e) la région et les dates pour lesquelles est demandée le
permis; et
J) toute autre information pouvant être exigée pour vérifier
ou expliquer les renseignements requis aux alinéas a) à e).
Une copie du formulaire de demande de permis
est versée au dossier, de même qu'une copie du
permis d'observation pour la chasse aux phoques.
Dans son exposé des arguments, l'intimé reconnaît
que certaines des informations contenues dans les
demandes en question ne permettent ou ne pour-
raient pas permettre d'établir l'identité des indivi-
dus visés. Dans la mesure où ces informations
peuvent être retranchées du document sans problè-
mes sérieux, l'intimé est disposé à les communi-
quer en application de l'article 25 de la Loi. De
fait, pendant l'instance, tous les renseignements
contenus dans les demandes, sauf le nom de cer-
tains titulaires de permis, ont été communiqués à
la plaignante. Par conséquent, le litige porte uni-
quement sur la divulgation de ces noms.
Les parties ont convenu que le problème de la
communication des documents qui font l'objet du
litige, soit les noms de ceux qui ont obtenu un
permis, peut être résolu en tranchant la question
suivante:
[TRADUCTION] Les permis délivrés sous le régime des para-
graphes 11(8) et (9) du Règlement sur la protection des
phoques, C.R.C. 1978, chap. 833, modifié, constituent-t-ils «des
avantages financiers facultatifs, notamment la délivrance d'un
permis ou d'une licence accordés à un individu» au sens de
l'alinéa 3/) de la Loi sur la protection des renseignements
personnels qui définit l'expression renseignements personnels?
L'article 19 de la Loi sur l'accès à l'information
est ainsi rédigé:
19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d'une
institution fédérale est tenu de refuser la communication de
documents contenant les renseignements personnels visés à
l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements
personnels.
(2) Le responsable d'une institution fédérale peut donner
communication de documents contenant des renseignements
personnels dans les cas où:
a) l'individu qu'ils concernent y consent;
b) le public y a accès;
c) la communication est conforme à l'article 8 de la Loi sur
la protection des renseignements personnels.
L'article 3 de la Loi sur la protection des ren-
seignements personnels définit l'expression «rensei-
gnements personnels» comme suit:
3....
... Les renseignements, quels que soient leur forme et leur
support, concernant un individu identifiable, notamment:.. .
Des exemples précis sont fournis aux alinéas a) à
i). Plus loin, la définition prévoit ce qui suit:
3....
... étant entendu que, pour l'application des articles 7, 8 et
26, et de l'article 19 de la Loi sur l'accès à l'information, les
renseignements personnels ne comprennent pas les renseigne-
ments concernant:
1) des avantages financiers facultatifs, notamment la déli-
vrance d'un permis ou d'une licence accordés à un indi-
vidu, y compris le nom de celui-ci et la nature précise de
ces avantages;
La seule question à résoudre dans le présent
examen est celle de savoir si une simple lecture de
l'alinéa 3l) de la Loi sur la protection des rensei-
gnements personnels permet de déterminer si le
législateur avait l'intention d'étendre le sens de
l'expression «avantages financiers facultatifs» en
employant les mots «la délivrance d'un permis ou
d'une licence» ou s'il voulait fournir un exemple
précis d'un type d'avantage financier visé par
l'exception.
Selon le requérant, les noms des titulaires de
permis accordés sous le régime des paragraphes
11(8) et (9) du Règlement sur la protection des
phoques ne constituent pas, pour l'application de
l'article 19 de la Loi sur l'accès à l'information,
des «renseignements personnels» en vertu de l'ali-
néa 3/) de la Loi sur la protection des renseigne-
ments personnels qui exclut entre autres de la
définition de l'expression «renseignements person-
nels» les renseignements relatifs à la délivrance
d'une licence ou d'un permis. Le requérant sou-
tient que l'adjonction des mots «notamment la
délivrance d'un permis ou d'une licence» à l'alinéa
31) a pour effet de créer une exception addition-
nelle à la définition de l'expression «renseigne-
ments personnels».
Le requérant fait valoir ce qui suit:
[TRADUCTION] Ainsi les renseignements relatifs à la déli-
vrance d'une licence ou d'un permis doivent également être
communiqués en vertu de cet alinéa, en plus des informations
concernant des avantages financiers facultatifs. Lorsque le nom
du titulaire d'une licence ou d'un permis est demandé, il n'est
donc pas nécessaire de prouver que la délivrance d'une licence
ou d'un permis confère un «avantage financier facultatif» pour
obtenir communication des renseignements demandés.
(Exposé des arguments du requérant, par. 12)
À l'appui de sa thèse, le requérant invoque
plusieurs décisions dans lesquelles le mot «inclu-
ding» (notamment) a été interprété pour étendre le
sens de mots ou d'expressions employés dans une
loi. (Voir, par exemple, Dilworth v. Commissioner
of Stamps, [1899] A.C. 99 (P.C.), aux pages 105
et 106; Phillips v. Joseph, [1932] 4 D.L.R. 261
(C.A. Ont.), à la page 265; United Brotherhood of
Carpenters and Joiners of Amer. Loc. 1928 v.
Citation Indust. Ltd. (1983), 46 B.C.L.R. 129
(C.S.), aux pages 133 et 134 et Dreidger, Elmer
A., Construction of Statutes (2e éd. Toronto: But-
terworths, 1983), aux pages 18 20 et 115). Le
requérant soutient que si l'emploi des mots
«notamment la délivrance d'un permis ou d'une
licence» visait seulement à étendre le sens de l'ex-
pression «avantages financiers facultatifs», il y
aurait redondance.
Je ne saurais souscrire à ce raisonnement. Il
ressort nettement de la structure de l'article dans
sa version anglaise que l'expression qui suit le mot
«including» (notamment) vise à étendre le sens de
l'expression qui apparaît immédiatement avant lui,
soit «discretionary benefit of a financial nature»
(avantages financiers facultatifs). Cela est encore
plus clair dans la version française où est employé
le mot «notamment» qui signifie «entre autres,
spécialement ou particulièrement» (Larousse, Dic-
tionnaire moderne (Canada, 1984)). Cette formu
lation n'entraîne pas de redondance. Les mots
«licence ou permis» ne sont pas synonymes de
l'expression avantage financier facultatif. Il existe
des licences et des permis qui ne revêtent pas de
caractère financier, et il n'est pas immédiatement
évident que la délivrance d'une licence en soi
conférera un avantage financier à son titulaire.
L'emploi de ces mots pour préciser la portée de
l'exception est compréhensible.
Le requérant me prie instamment de tenir
compte de l'objet de la Loi sur l'accès à l'informa-
tion et de la Loi sur la protection des renseigne-
ments personnels pour interpréter cette disposi
tion. A mon avis, cette façon d'aborder le
problème est tout à fait appropriée, mais j'arrive à
une conclusion différente de celle du requérant.
L'objet des deux textes législatifs est rédigé en
ces termes:
Loi sur l'accès à l'information
2. (1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux
documents de l'administration fédérale en consacrant le prin-
cipe du droit du public à leur communication, les exceptions
indispensables à ce droit étant précises et limitées et les déci-
sions quant à la communication étant susceptibles de recours
indépendants du pouvoir exécutif.
Loi sur la protection des renseignements personnels
2. La présente loi a pour objet de compléter la législation
canadienne en matière de protection des renseignements per-
sonnels relevant des institutions fédérales et de droit d'accès des
individus aux renseignements personnels qui les concernent.
La définition de l'expression «renseignements
personnels» prévue par l'article 3 de la Loi sur la
protection des renseignements personnels, telle
qu'elle est énoncée ci-dessus, comporte deux par
ties. La première précise quels éléments doivent
être inclus, la seconde formule les exceptions. Le
requérant soutient que l'objet des dispositions rela
tives aux exceptions est d'exiger la communication
des renseignements concernant l'attribution par le
gouvernement de privilèges et de largesses. Il con-
clut que les documents se rapportant à la déli-
vrance de toute licence ou de tout permis devraient
être communiqués au public.
À mon avis, cette interprétation large n'est pas
conforme à l'objet des deux lois. Il est facile
d'imaginer des cas où les renseignements relatifs à
la délivrance d'une licence seraient extrêmement
personnels et confidentiels, en plus d'être d'une
utilité limitée pour le public. Devrait-on communi-
quer les demandes de licence de mariage? Dans les
domaines relevant de la juridiction fédérale, le
gouvernement devrait-il être forcé de donner com
munication des demandes de licence de pilote
privé, de permis de camper ou de permis autorisant
la tenue d'une manifestation sur les terres de la
Couronne fédérale? Dans bon nombre des cas, les
renseignements demandés sont visés par la pre-
mière partie de l'article 3. Par conséquent, je ne
suis pas disposé à conclure que l'alinéa 31) exclut
des renseignements personnels les informations
concernant la délivrance de toute licence ou de
tout permis.
En dernière analyse, cependant, ces considéra-
tions sont véritablement inutiles. Le sens ordinaire
des mots employés dans les deux langues à l'alinéa
31) de la Loi sur la protection des renseignements
personnels ne permet tout simplement pas de
donner à cette disposition la signification que lui
prête le requérant. Les renseignements relatifs à la
délivrance d'une licence ou d'un permis ne sont
visés par l'alinéa 31) que si la licence ou le permis
constitue un avantage financier facultatif. Les
licences qui nous occupent ne sont pas dé cette
nature.
La question préliminaire reçoit donc une
réponse négative, et la requête est rejetée avec
dépens.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.