A-321-89
Procureur général du Canada (requérant)
c.
Alliance de la Fonction publique du Canada
(intimée)
RÉPERTORIÉ: CANADA (PROCUREUR GÉNÉRAL) c. A.F.P.C.
(CA.)
Cour d'appel, juge en chef Iacobucci, juges Maho-
ney et Stone, J.C.A.—Ottawa, 29 août et 18 sep-
tembre 1989.
Fonction publique — Relations du travail — Demande
d'annulation de la décision par laquelle la Commission con-
cluait que l'employeur, le Conseil du Trésor, n'avait pas
démontré l'existence d'une «raison valable» justifiant le dépôt
tardif de listes de fonctionnaires désignés — Le dépôt de ces
listes prive ceux qui y figurent de leur droit de faire la grève
parce que leurs fonctions touchent à la sécurité du public —
La Commission n'a pas tenu compte des éléments de preuve
sur l'importance des fonctions des fonctionnaires pour la sécu-
rité du public quand il s'agissait de déterminer l'existence
d'une «raison valable» justifiant le dépôt tardif — La Com
mission a conclu que l'incurie, la négligence et l'imprévoyance
de l'employeur sont la cause du dépôt tardif — Rejet de la
demande — La raison valable vise l'explication du retard du
dépôt et non le motif pour lequel le gouvernement devrait être
libéré des conséquences de son dépôt tardif — La compétence
de la Commission de libérer le gouvernement des conséquences
de son manquement est très restreinte.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), chap. F-7, art.
28.
Loi sur les relations de travail dans la Fonction publi-
que, L.R.C. (1985), chap. P-35, art. 78.
Loi sur les relations de travail dans la Fonction publi-
que, S.R.C. 1970, chap. P-35, art. 79(2).
JURISPRUDENCE
DÉCISION EXAMINÉE:
Alliance de la Fonction publique du Canada c. Canada
(Conseil du Trésor), [1989] 2 C.F. 445 (C.A.).
AVOCATS:
Rory R. Edge pour le requérant.
Andrew J. Raven pour l'intimée.
PROCUREURS:
Le sous-procureur général du Canada pour le
requérant.
Soloway, Wright, Houston, Greenberg,
O'Grady, Morin, Ottawa, pour l'intimée.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE EN CHEF IACOBUCCI: Cette demande
fondée sur l'article 28 [Loi sur la Cour fédérale,
L.R.C. (1985), chap. F-7] soulève la question de
savoir si, comme le soutient le procureur général
du Canada (le «requérant»), la Commission des
relations de travail dans la Fonction publique (la
«CRTFP») a commis une erreur de droit en con-
cluant que les circonstances propres à l'espèce ne
constituaient pas «certaines circonstances ... [et]
une raison valable» justifiant le dépôt tardif par
l'employeur, le Conseil du Trésor du Canada, de
certaines listes de fonctionnaires désignés confor-
mément au paragraphe 78(2) de la Loi sur les
relations de travail dans la Fonction publique («la
Loi»)'. Le dépôt de ces listes de fonctionnaires
désignés vise de fait à priver les fonctionnaires en
cause de leur droit de faire la grève dans le cadre
du processus des négociations collectives en raison
de la nature de leurs fonctions qui touchent à la
sécurité du public.
' L.R.C. (1985), chap. P-35. Les dispositions pertinentes de
l'article 78 sont libellées comme suit:
78. (1) Malgré l'article 77, il ne peut être établi de
bureau de conciliation tant que n'ont pas été désignés, sur
accord des parties ou sur décision prise par la Commission
aux termes du présent article, les fonctionnaires ou catégories
de fonctionnaires de l'unité de négociation concernée, appe-
lés, dans la présente loi, «fonctionnaires désignés», exerçant,
même partiellement, des fonctions qui sont, à un moment
particulier, ou seront, après un délai déterminé, nécessaires
pour la sécurité du public.
(2) Dans les vingt jours qui suivent l'avis de négociations
collectives donné par l'une ou l'autre des parties, l'employeur
fournit à la Commission et à l'agent négociateur de l'unité de
négociation en cause une liste des fonctionnaires ou catégo-
ries de fonctionnaires de l'unité qu'il considère comme fonc-
tionnaires désignés.
(3) En l'absence d'une contestation élevée auprès de la
Commission par l'agent négociateur dans le délai postérieur
à sa réception par celui-ci et fixé par la Commission, la liste
visée au paragraphe (2) est réputée constituer la liste des
fonctionnaires ou catégories de fonctionnaires de l'unité de
négociation qui, par accord des parties, sont des fonctionnai-
res désignés.
(4) Dans le cas où l'agent négociateur fait opposition à la
liste dans le délai prescrit, la Commission, après avoir exa-
(Suite à da page suivante)
Pour documenter la question susmentionnée, je
me reporte tout d'abord à une décision antérieure
de cette Cour, Alliance de la Fonction publique du
Canada c. Canada (Conseil du Trésor), [ 1989] 2
C.F. 445 (C.A.) («Décision sur le traitement des
données») qui accueillait la demande fondée sur
l'article 28 présentée par l'Alliance de la Fonction
publique du Canada (l'«Alliance» ou l'«intimée») et
annulait une décision de la CRTFP ayant trait à la
désignation de fonctionnaires appartenant à l'unité
de négociation du traitement des données. Dans sa
décision, la CRTFP a conclu au caractère simple-
ment indicatif du délai de vingt jours figurant au
paragraphe 79(2) [S.R.C. 1970, chap. P-35] (au-
jourd'hui le paragraphe 78(2)) de la Loi, pendant
lequel l'employeur (le Conseil du Trésor) doit
déposer une liste des fonctionnaires désignés dont
les fonctions sont considérées nécessaires pour la
sécurité du public. Bien que l'employeur ait
reconnu avoir déposé la liste avec un retard de
trois jours en ce qui concerne aussi bien l'unité de
négociation du Traitement des données que dix-
huit autres unités de négociation représentées par
l'intimée, la CRTFP a néanmoins statué que l'em-
ployeur pouvait quand même présenter ses listes de
fonctionnaires dont la désignation était proposée.
Cette Cour n'a pas été d'accord. Rédigeant les
motifs d'une Cour unanime, le juge Hugessen
J.C.A., a dit que le «véritable problème» n'était pas
de savoir si la fourniture de la liste était impérative
ou directive, mais plutôt de savoir si elle consti-
tuait une obligation qui incombait à l'employeur,
dont le défaut d'exécution en temps opportun ne
devait pas porter atteinte à la sécurité du public,
ou un pouvoir qu'il était libre d'exercer ou non
comme il le jugeait bon. Tout en reconnaissant
l'obligation indiscutable du gouvernement d'agir
dans l'intérêt du public, le juge Hugessen J.C.A., a
dit que cet intérêt s'étendait bien au-delà des
questions de sûreté et de sécurité, pour inclure le
droit des fonctionnaires d'adhérer au syndicat de
leur choix, de négocier collectivement et, finale-
(Suite de la page précédente)
miné sa requête et avoir donné à chaque partie l'occasion de
présenter ses observations, détermine quels fonctionnaires ou
quelles catégories de fonctionnaires de l'unité de négociation
sont des fonctionnaires désignés.
ment, de faire la grève 2 . Il a ajouté que le paragra-
phe visé était simplement facultatif, c'est-à-dire
qu'il permettait à l'employeur de soumettre une
liste dans un délai prescrit et qu'il y était sous-
entendu qu'à défaut par l'employeur d'agir dans le
délai prévu, les parties étaient présumées avoir
convenu qu'il n'y aurait pas de fonctionnaires dési-
gnés au sein de l'unité de négociation concernée.
À ce moment, je tiens à déclarer que je souscris
entièrement à la façon dont le juge Hugessen
J.C.A., interprète le paragraphe 78(2) (alors le
paragraphe 79(2)) de la Loi et à son raisonnement,
et j'estime inutile de m'étendre davantage sur cet
aspect de la question. Cependant, dans ses motifs,
le juge Hugessen J.C.A., a ajouté ce qui suit:
Une dernière remarque. Il s'agit ici vraisemblablement d'une
cause type. Je suis étonné d'apprendre que la situation dont
nous sommes saisis n'est pas unique. Au moment de l'audience
qui s'est déroulée devant la Commission, il y avait dix-neuf
affaires en instance dans lesquelles l'employeur n'avait pas
respecté le délai prévu à l'article 79(2). Il se peut que cela soit
attribuable à une simple négligence ou il se peut que cela
indique que le délai prévu est trop court. Dans ce dernier cas, le
recours consiste à modifier la loi et non à l'interpréter d'une
manière qui fait violence à son libellé. Il y a lieu de noter que
l'employeur n'a pas essayé de justifier le dépôt tardif et, par
conséquent, je n'écarte pas la possibilité que la Commission
pourrait, dans certaines circonstances et si l'on démontre l'exis-
tence d'une raison valable, libérer le gouvernement des consé-
quences de son manquement. [Je souligne.];
À la suite du jugement de la Cour d'appel
fédérale, la CRTFP a tenu un certain nombre d'au-
diences relativement à plusieurs unités de négocia-
tion de l'Alliance pour constater si les faits entou-
rant le retard apporté par l'employeur à déposer sa
liste de fonctionnaires désignés représentaient, aux
yeux de la CRTFP, des circonstances particulières
et une «raison valable» susceptibles de «libérer le
gouvernement des conséquences de son manque-
ment,» selon les mots du juge Hugessen J.C.A.,
cités plus haut.
La décision de la CRTFP, qui fait l'objet de cette
demande fondée sur l'article 28, a fait suite à des
audiences tenues les 26 et 31 mai et le ler juin
1989, et elle traitait du dépôt de listes de fonction-
naires désignés dans les unités de négociation des
Services hospitaliers, des Équipages de navires et
des Programmes de bien-être social. Puisque l'em-
ployeur a reconnu son dépôt tardif, la question
2 Aux p. 449-450.
3 Id. à la p. 450.
consistait uniquement à savoir si les raisons qu'il
avait avancées faisaient état de «certaines circons-
tances» et démontraient l'existence d'une «raison
valable» permettant à la CRTFP de le libérer des
conséquences de son retard.
Il semble que quelque neuf ministères ont
soumis tardivement au Conseil du Trésor la liste
de leurs fonctionnaires désignés, mais seul le
ministère de la Défense nationale a fourni à la
CRTFP des éléments de preuve expliquant ce
retard; selon la preuve, il était imputable à une
panne d'ordinateur. Mais après avoir étudié tous
les éléments de preuve à cet égard, la CRTFP a
conclu ce qui suit:
À notre avis, cela montre tout simplement que les listes des
fonctionnaires désignés du ministère de la Défense nationale
ont été déposées en retard à cause de ce que nous pourrions
appeler l'incurie, la négligence et l'imprévoyance de l'em-
ployeur. Par conséquent, la Commission conclut que la présente
affaire ne présente pas les circonstances particulières appro-
priées et que l'employeur n'a pas montré l'existence d'une
«raison valable» pour le libérer des conséquences de son
manquement 4 .
Au cours des audiences devant la CRTFP, l'em-
ployeur s'est en grande partie efforcé de souligner
l'importance des fonctions et des responsabilités
des fonctionnaires dans chacune des trois unités de
négociation en question de façon à prouver qu'en
raison de la nécessité de ces fonctions pour la
sécurité du public, le dépôt tardif de la liste s'ac-
compagnait des circonstances particulières et de la
«raison valable» qui le justifiaient. La CRTFP a
reconnu l'importance des fonctions exercées par
plusieurs fonctionnaires dans les trois unités de
négociation mais, en renvoyant aux motifs précités
du juge Hugessen, elle a dit que la question de la
sécurité du public n'était pas celle qu'elle était
appelée à trancher en l'occurrence.
Après avoir mentionné la possibilité évoquée par
le juge Hugessen J.C.A., que la CRTFP puisse,
«dans certaines circonstances et si l'on démontre
l'existence d'une raison valable», libérer le gouver-
nement des conséquences de son manquement, la
CRTFP a déclaré:
Il faut donc interpréter le dernier paragraphe de la page 7 des
motifs du jugement en présumant que la Cour a laissé une
porte ouverte «dans certaines circonstances et si l'on démontre
l'existence d'une raison valable». Il ne fait aucun doute que les
fonctions exercées par les fonctionnaires désignés sont impor-
tantes pour l'intérêt public. C'est ce qui ressort clairement du
4 Décision de la CRTFP, Dossier d'appel, vol. II, à la p. 414.
libellé du paragraphe 78(1) de la Loi. Toutefois, si la Commis
sion retenait l'argument de l'avocat de l'employeur, à savoir que
pour être libéré des conséquences de son omission, il lui suffit
d'établir que les fonctionnaires dont on propose la désignation
assument des tâches nécessaires pour la sécurité du public, alors
la fin du dernier paragraphe du jugement exprimé par le juge
Hugessen n'aurait plus aucun sens'.
Le Conseil du Trésor soutient que la CRTFP a
commis une erreur de droit en ne considérant pas
ou en ne traitant pas la preuve relative aux fonc-
tions exercées par les fonctionnaires comme si elle
était visée par l'expression «dans certaines circons-
tances et si l'on démontre l'existence d'une raison
valable» de façon à justifier le retard du dépôt des
listes. L'intimée, bien qu'elle ait soulevé quelque
doute sur l'opportunité qu'il y avait d'introduire la
notion des circonstances particulières et de la
raison valable comme question de droit et d'inter-
prétation des lois, soutient que la CRTFP n'a
commis aucune erreur de droit en ne tenant pas
compte des éléments de preuve sur les fonctions et
les responsabilités des fonctionnaires.
Je suis d'accord avec l'intimée pour dire que la
CRTFP n'a commis aucune erreur de droit donnant
lieu à révision dans la présente instance fondée sur
l'article 28.
Les commentaires du juge Hugessen dans la
Décision sur le traitement des données, selon leur
contexte et l'économie de l'article 78 et des disposi
tions connexes de la Loi, signifient clairement que
la raison valable vise l'explication du retard du
dépôt et non le motif pour lequel le gouvernement
devrait être libéré des conséquences de son dépôt
tardif. Bien que la loi en cause, contrairement à
plusieurs autres qui traitent des délais, ne men-
tionne pas la possibilité de l'existence de certaines
circonstances et d'une raison valable, et bien que
de façon générale on doive prendre au sérieux les
délais fixés, je ne crois pas que ce soit porter
atteinte à l'interprétation de la loi ni à l'intention
du Parlement que de reconnaître que ces délais
puissent être considérés comme ayant été légale-
ment respectés lorsqu'un événement ou une cir-
constance qui s'apparente à un accident ou à la
force majeure est intervenu pour en empêcher le
respect littéral. Dans la complexité du monde con-
temporain, il est facile d'imaginer des circons-
tances qui, sans qu'il y ait faute ni manquement de
5 Id., à la p. 417.
l'employeur, retarderaient le dépôt de la liste des
fonctionnaires désignés. Je crois que cela était
sous-entendu dans les commentaires du juge
Hugessen J.C.A. Évidemment, on ne peut généra-
liser car chaque cas dépend, parmi d'autres fac-
teurs, de la loi en cause et des mots utilisés. En
conséquence, j'estime que la CRTFP a la compé-
tence implicite mais très restreinte de libérer le
gouvernement employeur des conséquences de son
manquement, si elle est convaincue par les motifs
du retard dans ce qui serait vraisemblablement des
circonstances très inusitées ou extraordinaires.
Cependant accepter comme excuse du retard le
fait que les fonctionnaires en cause se livrent à des
activités importantes il est vrai, pour la sécurité du
public, cela équivaudrait à formuler ou à rédiger
de nouveau dans une large mesure ce que prévoit
la Loi, à savoir, comme il est dit, la conciliation de
la sécurité du public, d'une part, et d'autre part,
des droits de certains fonctionnaires de négocier
collectivement. Les articles pertinents de la Loi
reconnaissent par hypothèse l'importance des fonc-
tions des fonctionnaires, de sorte que cette impor
tance ne devrait pas être considérée comme une
raison valable au dépôt tardif de la liste prévue par
la Loi.
Le paragraphe 78(4) de la Loi prévoit que dans
le cas où l'agent négociateur fait opposition à la
désignation de certains fonctionnaires, la CRTFP,
après avoir donné à chaque partie l'occasion de
présenter des observations, détermine quels fonc-
tionnaires sont des fonctionnaires désignés. Ce
n'est qu'alors que sera décidée de façon définitive
la question des fonctionnaires désignés. L'em-
ployeur fait violence au libellé clair de la Loi et au
processus qui y est prévu lorsqu'il prétend qu'en
raison de l'importance des fonctions exercées par
les fonctionnaires, il faut davantage de temps pour
déposer les listes requises. Si la prétention du
requérant était exacte, la question se poserait alors
de savoir combien de temps on mettrait à déposer
la liste—il est à présumer que le Conseil du Trésor
pourrait prendre un temps considérable, et il con-
vient alors de se demander ce qu'il adviendrait de
la conciliation de la sécurité du public et du droit
des fonctionnaires concernés de négocier collecti-
vement.
Permettre que le respect d'un délai n'exclut pas
le retard apporté à s'y conformer pour raison
valable, c'est toujours s'en tenir au délai en disant
simplement qu'il y a respect présumé. Cependant,
si l'on devait accepter l'argument du requérant
selon lequel la raison valable vise aussi la considé-
ration des fonctions importantes exercées par les
fonctionnaires, cela équivaudrait à permettre que
l'on ne fasse pas de cas du délai, et qu'on ne le
respecte pas, état de choses susceptible de nuire
d'une façon incompatible avec la Loi au droit des
fonctionnaires à la négociation collective.
L'avocat du requérant a aussi excipé de l'erreur
de droit comme circonstance libératrice au motif
que le Conseil du Trésor a agi à la lumière de trois
décisions de la CRTFP antérieures à la décision de
cette Cour sur le Traitement des données, qui
disaient toutes trois que le défaut de se conformer
au délai imparti ne nuirait pas au processus de la
désignation des fonctionnaires. A cet égard, la
CRTFP a conclu:
L'employeur soutient que les règles ont changé, et ce, par suite
du jugement rendu par la Cour d'appel fédérale. Toutefois,
l'article 78 n'a pas été modifié et, à notre avis, l'employeur ne
peut pas s'appuyer sur une erreur de droit que la Commission a
commise en interprétant l'article 78 de la Loi pour établir
l'existence d'une raison valable justifiant son manquement 6 .
Je ne vois aucun motif de modifier la décision de
la CRTFP à cet égard, particulièrement étant donné
sa conclusion, avec laquelle je ne vois toujours
aucune raison d'être en désaccord, que les listes
des fonctionnaires désignés du ministère de la
Défense nationale «ont été déposées en retard à
cause de ce que nous pourrions appeler l'incurie, la
négligence et l'imprévoyance de l'employeur».
Par conséquent, cette demande fondée sur l'arti-
cle 28 sera rejetée.
LE JUGE MAHONEY, J.C.A.: Je souscris à ces
motifs.
LE JUGE STONE, J.C.A.: Je souscris à ces
motifs.
6 Id., à la p. 418.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.